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加快构建政务诚信评价体系

经济研究所李清彬2018-05-25

内容提要:政务诚信就是各类政务行为主体在政务活动中的诚实状况和守信状况。政务诚信评价应坚持主体和信息来源多元化,建立定期评价和时点评价相结合的制度,并全面加强评价结果应用。下一步,应建立健全政务失信记录,健全守信激励与失信惩戒机制,健全信用权益保护和信用修复机制,健全公开和全社会监督机制,加快建立完善政务诚信建设法规规范。

20146月,国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(国发〔201421号)(以下简称《纲要》)明确把政务诚信作为社会信用体系建设四大领域之首,要求政府坚持依法行政,加快政府守信践诺机制建设、公务员诚信管理建设,发挥政府诚信建设的示范作用。201612月,国务院发布《关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发〔201676号)(以下简称《意见》)就加强政务诚信建设做了部署,要求加强政务诚信评价办法的制度建设。

一、正确理解政务诚信的内涵

诚信的语源在于“诚”和“信”。“诚者,真实无妄之谓”(朱熹),就是诚实无欺,实事求是,不掩盖和歪曲事实真相,忠实于事物的真实存在,对外传递真实信息,而不是刻意欺瞒;“信”,就是信守诺言,说到做到,而不是出尔反尔、耍滑抵赖。从汉语语源来看,诚信的基本含义就是诚实守信。

国内一些学者从行为主体、行为规范、道德文化以及人民对政府的信任等视角对政务诚信内涵做出了界定,国外一些机构和学者更侧重从公共伦理及诚信制度体系建设角度来认识政务诚信。笔者认为,应从构建评价体系的目的出发,回归到诚信的内涵本源上来理解政务诚信。据此,所谓政务诚信,就是各类政务行为主体在政务活动中的诚实状况和守信状况。准确理解这一内涵,应主要把握以下几点。

(一)政务行为主体

从狭义上讲,政务行为主体就是国家政权中的行政机关,即政府,包括中央政府和各级地方政府,国内外不少研究者将政务诚信等同于政府诚信。然而,我国国情特殊,政务行为主体实际上包括了党政机关以及各类涉及公共事务的单位,既包括组织,也包括归属组织的个体。

(二)政务活动

政务活动就是指政务行为主体在职责范围内的活动。这里的职责范围主要是基于共识形成的,既包括法律明确规定的,也包括约定俗成、惯例性质的。从原则上讲,在非政务性质活动中的诚信状况不应属于政务诚信范畴,但在我国国情背景下,“公”与“私”的界限在很多情况下难以区分,部分非政务活动背后对应的是政务行为身份标签,此时的非政务活动往往也带有一定的政务活动属性,其诚信状况也应视情况纳入政务诚信评价体系。如,公务员在公众明确其身份的情况下,所发表的言论、所表现出的行为,在一定情况下应该归于政务诚信的评价范围。

(三)诚实状况

政务诚信中的诚实,就是要在政务活动中实事求是,要按照规定程序公平公正公开地开展政务活动。现实中,在学历、财产等问题上造假欺骗、虚报政绩、暗箱操作、不当辟谣、掩盖过失等都是不诚实的表现,也正是政务失信的重要内容。

(四)守信状况

这也是诚信本源内涵的重要内容。关键要理解政务活动中要守哪些“信”,也就是约定。与政务活动类似,政务活动中的约定既包括法律明确规定的,也包括惯例共识性质的,是一种广泛意义上的社会契约。在形式上,政策多变、朝令夕改,“新官不理旧账”、做出的承诺未能兑现等,都是政务失信的常见表现。同时,主观上不履行这些约定或者是客观上导致无法履约,尽管在评价结果的应用可能有所区别,但最终都是政务失信的重要表现。

总体上,从诚信本源上正确理解政务诚信的内涵是对其进行评价的第一步,由此内涵出发可逐步构建拓展政务诚信的评价体系。

二、构建政务诚信的评价指标体系

从政务诚信内涵出发,围绕政务诚信的相关政策文件要求,可从诚实状况和守信状况两大维度评价政务诚信状况。针对现实中的典型案例,政务诚信中的诚实可以从信息真实度、政务公开度、决策参与度和清正廉洁度等四个维度予以评价;守信状况可从法律遵从度、政策公平性、政策连续性稳定性、诺言兑现度、政务效率等五个维度予以评价。

在评价维度基础上,我们根据实用性、有效性、开放性、简洁性等原则选用了31项指标构建了政务诚信评价指标体系。信息真实度可选用“审计部门发现弄虚作假问题条数”、“审计部门发现弄虚作假问题涉及金额”、“虚报统计资料被处理数量”、“公众政务信息真实度的评价”4项指标予以衡量。政务公开度可选用“官方网站建设和信息更新情况”、“实际公开信息占应公开信息的比重”、“对信息公开申请的平均响应时间”、“公开信息使用便利程度”、“公众对政务公开度的评价”5项指标衡量。决策参与度可选用“征询专家意见的决策事项比重”、“向社会公布听取意见的决策事项比重”、“公众对参与政务决策程度的评价”3项指标予以衡量。清正廉洁度可选用“政务人员被立案追责人数比重”、“政务人员被立案追责所涉金额”、“公众对政务人员清正廉洁度的评价”3项指标予以衡量。法律遵从度可选用“政务行为缺乏法律规范依据的比重”、“违法政务行为引发群体性事件或集体上访事件数量”、“公众对政务行为法律遵从度的评价”3项指标予以衡量。政策公平性可选用“违反公平竞争审查标准的政策措施数量”、“公众对政策公平性对综合评价”2项指标予以衡量。政策连续性、稳定性可选用“官员更替引致的中长期规划非正常调整情况”、“官员更替前后与各方所签合法协议的持续执行情况”、“公众对政策连续稳定性的评价”3项指标予以衡量。诺言兑现度可选用“发展规划和工作报告中目标完成比例”、“与市场主体签订合同履约情况”、“政务主体公开承诺事项的兑现比例”、“公众对诺言兑现度对评价”4项指标予以衡量。政务效率可选用“行政支出占财政收入的比重”、“办理和落实人大代表建议、政协委员提案的平均响应时间”、“信访案件平均处理时间”、“公众对政务效率的满意度”等4项指标予以衡量。

1 政务诚信评价指标体系

三、政务诚信的评价机制

开展政务诚信评价,除指标体系外,还需要一套评价机制。

(一)评价主体

《意见》提出要探索构建广泛有效的政务诚信监督体系,包括上级人民政府对下级人民政府的专项督导机制、横向政务诚信监督机制、社会监督和第三方机构评估机制。因而,政务诚信的评价主体应秉持多元化、开放性原则,鼓励政府、人大政协、高校和科研院所、学会协会等多元主体开展政务诚信评价。从工作开展角度看,对中央及所属部门的政务诚信评价,建议由国家监察委员会组织实施;对地方层面的评价,建议由上级政府或地方监察机构负责组织实施。同时,逐步探索下级部门在评价上级部门及人员中的作用。具体实施方式不限,鼓励委托高校、科研院所、信用服务机构等专业机构实施。在评价实施过程中,要依照指标属性积极鼓励公众参与、积极应用大数据分析等前沿技术。

(二)信息来源

政务诚信评价信息应坚持多渠道原则。主要包括:一是依托国家信用信息中心,整合全国信用信息共享平台和各地方信用信息共享平台的政务诚信信息。二是被评价主体自身提供的基础信息和政务活动过程中的相关信息。三是法院、检察院、审计等机构掌握的违法犯罪信息,其中有关政务诚信的信息可作为评价依据。四是社会舆论中有关政务诚信的相关信息,经核实后可用作信息来源。五是社会公众对对政务失信行为的投诉举报信息,经核实后可作为评价参考。六是为政务诚信评价目的所开展的问卷调查、现场调研等活动中获取的信息,经甄别筛选后可作为评价依据。

(三)评价期限

从推进政务诚信建设的角度出发,应建立定期评估制度。建议以一年为基准开展政务诚信评价,可与年终总结、绩效考核等相结合。在一年基准期限的基础上,可视情况,结合机构调整、调职离任等时点,有针对性地开展评价。各地区、各部门可根据自身实际情况调整评价期限,但应在定期评估制度框架下进行,防止随意确定和调整评估时点,或者借各种理由拖延。

(四)结果应用

政务诚信评价结果不可束之高阁,应有效地加以利用。要建立健全政务诚信评价结果应用机制,将其作为绩效考核的重要依据,作为评奖评优、干部提拔的重要参考,相关部门要在改革试点、项目投资、社会管理等方面也要加大应用政务诚信评价结果的力度,真正将评价结果的应用渗透到政务工作的方方面面。

四、政务诚信评价的配套政策建议

要做好政务诚信评价,需要在多个方面完善制度、强化机制。相关配套建议如下:

(一)进一步建立健全政务失信记录

信用记录是开展评价的前提。要尽快将各级人民政府和公务员在履职过程中,因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录。建立公务员诚信档案,依法依规将公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案。各级社会信用体系建设牵头部门要积极负责政务失信记录的采集和公开,将多种来源的政务诚信信息甄别整理后,逐级归集至全国信用信息共享平台和各地方信用信息共享平台。

(二)健全守信激励与失信惩戒机制

在现有守信联合激励、失信联合惩戒备忘录制度基础上,加快建立基于政务诚信评价结果的联合激励和惩戒制度,扩展应用场景,丰富奖惩措施,加大奖惩力度。特别是对社会关注度高、人民群众反映强烈的政务失信易发多发领域,对公务员在行政过程中严重危害群众利益、有失公平公正、交易违约等行为,要建立专门工作机制进行重点治理。

(三)健全信用权益保护和信用修复机制

完善政务信用信息保护机制,按照法律法规规定采集各类政务行为主体的政务信用信息。建立健全异议、投诉制度,扩展公务员失信记录信用修复渠道和方式。建立自我纠错、主动自新的关爱机制。

(四)健全公开和全社会监督机制

制定政务失信公开制度,依托“信用中国”网站等依法依规逐步公开各类政务行为主体失信记录和相关评价结果。加强社会各方面对政务诚信行为、评价结果及其应用情况的监督,形成多方监督的信用约束体系。

(五)加快建立完善政务诚信建设法规规范

加快政务诚信建设法律法规建设,鼓励各地方、各领域探索建立适应地区特点的政务诚信管理制度,特别是制定更具针对性的政务诚信评价办法及奖惩办法。加快建设将政务活动过程中产生的政务诚信信息向评价机构共享的机制,以不断强化政务诚信评价的专业化和精细化。

 

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