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2030年我国城乡结构演变的四大趋势及对策建议

经济研究所王利伟2017-08-09

内容提要:城乡结构变化是经济、社会、文化、生态、制度多元要素综合作用的结果。研究2030年城乡结构的演变趋势,对于我国制定中长期经济社会发展战略具有重要意义。研究分析认为,2030年我国城乡结构将呈现出四大趋势,并针对性地提出了优化城乡结构的对策建议。

城乡结构变化是经济、社会、文化、生态、制度等多元复杂要素综合作用的结果,研判中长期城乡结构变化对于指导我国经济社会发展战略具有重大意义。本研究以城镇化预测为出发点,根据国外类似国家城乡结构演变的轨迹,结合国内城乡结构的演变特点,分析目前至2030年我国城乡结构演变将呈现四大趋势,在此基础上提出针对性的对策建议,为我国后小康时代经济社会发展战略制定提供研究支撑。

一、2030年我国城乡结构演变的四大趋势

(一)城乡结构由剧烈变动期进入中后期缓慢发展阶段,会逐步表现出经济转型向社会转型过渡、农民型社会向市民型社会过渡的阶段特征

综合运用曲线拟合法、经济模型法、城乡人口比增长率法,利用1978-2015年我国城镇化率的连续时间数据,预测2030年我国城镇化率将达到70.12%2050年将达到81.32%。根据著名的诺瑟姆“S”曲线理论,在2030年,我国城镇化将跨过30%-70%的快速发展区间进入缓慢变动区间,城乡结构将由剧烈变动时期进入中后期的缓慢发展阶段,大规模由乡至城的人口流动将步入尾声。

改革开放以来,我国城乡结构剧烈变化是由计划经济向市场经济转型进而推动工业化高速发展的结果,表现为非农人口迅速增加和城市空间迅速扩展等特征。然而在此过程中,剧烈的经济转型与滞后的社会转型的矛盾愈加突出,呈现出常住人口城镇化率与户籍城镇化率之间存在的巨大差距。2016年,户籍城镇化率为41.2%,与常住人口城镇化率差距达16.15个百分点,意味着仍然有2.23亿尚未融入城市的农民工被统计进常住人口城镇化率范畴。这说明真正享有城市就业、公共服务和社会保障的城市市民仅占总人口的41.2%,城乡结构仍然呈现突出的农民型社会的基本特征。从未来演变趋势预测,至2020年,我国户籍城镇化率目标为45%2030年我国户籍城镇化率将超过50%,意味着我国将真正面临由农民型社会向市民型社会的转型,符合现代市民要求的社会转型将成为城乡结构演变的主要阶段特征。

(二)城乡人口流动将逐步由农民非农化的就业流动为主,向农民市民化带动家庭流动为主转变,不同等级城镇之间的人口流动将更加频繁,呈现横向流动和纵向流动复杂交织的格局

城乡结构变化的核心是城乡人口流动的方向、形式和强度。改革开放以来,我国城乡人口结构变化的主要特征表现为工业化带动的农村剩余劳动力大规模向城镇的迁移。迁移形式主要是农民非农化的就业流动为主,为农业和非农业岗位之间的劳动报酬差距所驱动,城乡结构变迁也是我国人口红利逐步释放的过程。《国家人口发展规划(2016-2030)》提出1559岁劳动年龄人口于2011年达到峰值后波动下降。另有研究指出,2030年我国农村剩余劳动力转移潜力将丧失殆尽。笔者近期在中西部地区的农村调研证实,农村绝大部分青壮年劳动力已经实现了向城镇的就业迁移,农村留守妇女、留守儿童、留守老人等现象十分突出。

2030年,我国城乡人口流动过程中农民非农化的就业流动将大幅缩减。随着进城农民收入水平的平稳提升、农业现代化加快和城乡二元制度弱化的改革加快等过程,城乡人口流动的主要形式将变成农民市民化带动家庭流动的形式。与此同时,城乡人口流动不再是由农村向城镇的纵向迁移占绝对主导地位,而不同城镇之间的人口流动与迁移将呈现更加频繁的态势,城乡人口流动将呈现纵向和横向复杂交织的特征。

(三)城镇体系结构的重心持续上移,城市分化态势将不断加速,世界城市、收缩城市、衰退城市会不断涌现

城乡结构变化的一个重要内容是城镇结构的变化,包括城镇体系结构和城镇职能结构等。在我国社会主义特色的行政管理体制架构下,不同城镇具有不同的行政级别,高行政级别城镇在公共服务设施投资、重大产业项目布局和重大交通路网布局等方面比低行政级别城镇具有无可比拟的优势。在此资源配置模式下,城乡人口流动毫无疑问会向高等级城市迁移,城镇体系的重心会持续上移。改革开放以来城镇体系结构的变化验证了这一趋势。1978年,人口1000万人以上的城市还未出现,人口500万人以上的城市总人口占比9.3%,人口100-500万人的城市总人口占比38.4%,人口50-100万人的城市总人口占比27.1%50万人以下的城市总人口占比9.4%2014年,人口1000万人以上的城市达到3个、城市总人口占比6.6%,人口500万人以上的城市总人口占比8.1%,人口100-500万人的城市总人口占比46.9%,人口50-100万人的城市总人口占比29%50万人以下的城市总人口占比9.4%

因此,至2030年我国城镇体系结构重心上移的态势不会改变,城市分化可能呈现不断加速的态势。由于不同城市的条件变化,高等级的城市会成为世界城市,而部分资源型城市、转型难的城市可能会收缩,甚至出现衰落现象。

(四)乡村由于青壮年劳动力持续外流而呈现衰落态势,有可能出现大量乡村迁并或消失,乡村老龄化、乡土文化衰退等问题将日益突出

城乡结构变化的另一个重要内容是乡村结构的变化趋势。根据对城镇化率的预测分析,2030年前我国农村人口净流出的格局不会发生根本变化。2030年农村剩余人口大约4亿人,乡村大量农村青壮年劳动力持续外流不可避免地会造成大部分农村的衰落现象。当前,我国部分地区农村的空心村问题已经比较突出,位置僻远、交通不畅、资源环境承载力弱的农村地区将会出现持续衰退现象。基于公共服务设施配置效率原则,大量农村将面临迁并和整合发展的现实选择。随着农村青壮年持续外流、农村人口年龄结构变动和代际空间选择的变迁,农村老龄化问题将会比城市更加突出。到2030年,我国农村老龄人口所占比重可能会超过30%以上,农村老龄化将迫使农业现代化步伐进一步加快,规模化、机械化、信息化会成为农业发展的重要方向。农村乡土文化由于缺乏代际有序传递,可能面临失传的风险,“乡愁”可能缺乏被记忆和传递的有效载体,乡村发展活力将面临进一步衰退。

二、应对2030年我国城乡结构演变趋势的对策建议

(一)遵循城乡人口流动的客观规律,精准配置公共服务资源,提升公共投资的战略性和长效性

根据2030年城乡人口流动趋势的预测,人口将持续流向就业岗位充足、优质公共资源富集和承载力强的高等级城市和成长潜力足的中小城市。因此,在公共服务资源配置过程中,应该高度重视公共投资的战略性和长效性。基于公共投资的效率原则,优先支持大城市和超大城市的发展,支持其积极参与世界城市体系的职能分工,重点培育5-10个具有国际影响力的世界城市,并以其为核心组织国内城市体系分工。积极扶持具有鲜明特色的中小城市发展,以公共服务投资为引导,将其培育为就近城镇化的主战场。结合国家扶贫攻坚工程,对农村居民点进行适当迁并,将公共投资优先布局在交通基础好、有一定产业基础的小城镇,引导农民向小城镇集中,提高公共资源的投资效率。

(二)坚定不移地以大城市群为核心,加快引导人口和产业聚集,合理引导新型城镇化进程

城市群是人口和产业高效率配置的空间形态,是2030年城乡结构优化的重要载体。坚定不移地以城市群为核心,以超大城市和特大城市为中心,以功能联系为纽带,以快速交通联系为牵引,以产业协作为基础,加快推动长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群3个城市群成长为世界级城市群,着力壮大成渝城市群、长江中游城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、哈长城市群、江淮城市群、关中城市群、北部湾城市群、天山北坡城市群11个区域性城市群,积极培育晋中城市群、呼包鄂榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、兰白酒城市群、宁夏沿黄城市群6个地区性城市群的发展,到2030年形成“3+11+6”的城市群空间格局。引导城市群内部各城市之间形成密切的产业分工协作关系、衔接便利的交通运输网络、协同治理的生态格局,加快提升城市群基本公共服务供给质量,优化城市群组织体系结构,提高城市群对人口和产业的综合承载能力,合理引导新型城镇化进程。

(三)科学评价各类城市的发展潜力,以地方分权为改革方向,鼓励地方探索差异化的城镇发展路径

面对2030年我国城市分化加速的发展趋势,科学评价各类城市发展潜力,研究分析城市发展趋势,以地方分权改革为方向,鼓励地方探索差异化的发展路径,是2030年优化城乡结构的重要战略选择。实际上,新常态背景下我国城市发展已经出现分化的态势,资源型城市、去产能重点城市和老工业基地城市面临转型发展的巨大压力,而中西部地区在承接东部产业转移的推动下城市发展速度呈现加快态势等等。

推动地方分权化改革,即是鼓励各类城市结合资源禀赋、自身发展阶段和发展潜力,制定符合城市发展实际情况的发展路径。针对转型发展的城市,应积极推动传统产业优化升级,积极融入国家“一带一路”大战略,鼓励有条件的城市将优势产能、技术和投资实现全球化布局,积极培育新的增长点,释放新的发展活力,鼓励探索转型发展的新路径。针对处于快速发展阶段的城市,国家应在建设用地指标分配、重大交通基础设施布局、重点项目布局等方面实施倾斜性政策,充分发挥其对产业和人口的集聚功能,鼓励探索跨越式发展的后发路径。针对超大城市和特大城市,应科学引导实施“退二进三”工程,强化高端制造、研发设计、金融服务、商务会展、物流服务、文化展示等高端功能的发展,鼓励探索建设具有中国特色世界城市的路径。

(四)建立农村居民点动态监测体系,以集中集聚为原则,合理引导农民进行集中布局,鼓励有条件的乡村实现特色化发展

2030年,我国农村人口将继续减少近2亿人,大部分农村将呈现衰落态势。借鉴国外城镇化中后期乡村发展面临的突出问题及治理经验,建议我国尽快建立农村居民点动态监测体系,定期监测评估农村常驻人口变动状况、设施供给状况和发展条件综合评价。针对人口稀少、老龄化程度高、区位偏远、生态环境脆弱等农村地区,结合脱贫攻坚工程和生态移民工程,引导农民就近或异地搬迁集中居住,以满足基本公共服务设施的供给门槛要求,以求最大程度地减少公共服务设施的低效投资,提高农村人口的生活水平。针对都市近郊环境条件好、交通区位方便的农村,鼓励探索都市养老型、都市农业休闲型、乡村特色文化休闲型等特色村落建设,在土地供给、产业培育、公共服务供给和交通体系建设等方面给予重点支持,推动城乡一体化发展。对于具有红色文化、乡土文化、地方风俗、民间艺术等特色文化魅力的乡村,应该鼓励挖掘地方文化资源、延伸文化魅力,将特色文化融入到美丽乡村建设,以乡村旅游为动力推动乡村特色化发展。

 

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