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落实乡村振兴战略的改革路径

经济体制与管理研究所赵栩2018-04-19

内容提要:2015年获批国家中小城市综合改革试点以来,衡水市依照统筹城乡发展的客观规律,大胆推进以农村土地制度为核心的城乡一体化改革,主动作为,推进农民向社区集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中,有效盘活了农村闲置土地资源,改善了农民生产生活条件,促进了一、二、三产业协调发展,走出了一条美丽乡村建设与现代产业发展、新型城镇化建设与农民脱贫致富同步并举的新路子,成为以城乡一体化改革推进乡村振兴战略落实的现实样本。

我国城镇化起步较晚发展速度很快,短短的三四十年间,赶上了西方发达国家上百年才达到的水平。同时在城镇化快速推进的过程中,城乡之间并没有实现同步发展,差距反而越拉越大。实践证明,传统城市化道是走不通的,必须要走新型城镇化之路。而推进新型城镇化的关键就是推进城乡一体化改革,让市场在城乡资源配置中发挥决定性作用,赋予农村和农民应有的产权权能,逐步打破城乡土地二元分割的状态。在这方面,衡水市的探索值得我们关注。

一、衡水市基本情况

衡水市地处河北省东南部,面积8815平方公里,人口455万、其中农业人口343万人,是河北省的农业大市。在61个中小城市综合改革试点城市中,衡水属于欠发达市,全市有4个国家扶贫开发工作重点县、20多万贫困人口。

近年来,随着农村土地确权的全面推进,衡水市农村土地流转进程不断加快,农业规模经营水平不断提高,农民有了创业增收的基础和条件,向往美好生活的愿望也日益强烈。衡水市顺应这一需求,推进城乡一体化改革,取得了积极成效,多项经济指标增速位居全省前列。20171-8月,衡水市地区生产总值、社会消费品零售额、城镇居民人均可支配收入等指标增速居全省首位,改革释放出推动经济增长、促进城乡协同发展的巨大红利。

二、衡水市城乡一体化改革的主要做法

衡水市在推进城乡一体化改革方面主要采取了以下措施:

(一)创新机制,推进农村“三区同建”

衡水市将探索实施农村新型社区与产业园区、生态园区“三区同建”,作为推进中小城市综合改革和统筹城乡发展的切入点。提出从2016年起,每年启动建设3-5个“三区同建”示范点,力争到2020年全市建成170多个人口规模不低于3000人的农村新型社区。原则上每个乡镇至少建成一个“三区同建”示范点,力争使50万农民搬进农村新型社区,腾出建设用地指标15万亩,满足新型城镇化和产业发展用地需求,助力全市城镇化水平提高10个左右百分点。在工作推进过程中,衡水市用创新的精神、改革的思路、市场的手段破解了资金、土地、产业发展等诸多瓶颈。

一是推动土地资源变资产,破解农村新型社区建设资金难题。饶阳、武强、阜城、武邑4县,充分利用国家级贫困县建设用地增减挂钩节余指标可以在省域范围内流转使用的政策,面向市外地区调剂建设用地指标,以置换收益支持农村新型社区建设。其他县也充分利用农村居民点布局调整、农村废弃居民点复垦调整利用与建设用地增减挂钩等政策,推动农村居民点拆迁改造,旧村拆迁复垦出的建设用地指标在县内进行流转,所得收益基本可以满足农村新型社区建设的资金需求。同时,衡水市整合各类资金,用于支持农村新型社区建设,各级财政也安排预算资金对农村新型社区建设项目进行奖补。这种“源之于地,用之于农”的资金运作模式以及多渠道的资金筹措机制,让农民群众在不掏一分钱的情况下住上了新居。

二是盘活农村土地资源,同步推进产业园区建设。在实施村庄拆迁的同时,衡水市本着“宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游”的原则,实行农村新型社区与产业园区、生态园区统筹谋划、同步建设。利用复垦出的大量农村土地,加速土地流转,大力发展现代农业园区。将增减挂钩形成的土地指标,以易地使用的方式,用于发展产业园区,满足项目建设用地需求。同时,将生态理念融入到“三区同建”之中,在自然条件相对适宜的地区加快建设植物园、观光园、采摘园等生态园区。通过将旧村拆迁复垦调整增加的建设用地指标,置换到城镇规划区和产业园区,有效解决了城市建设与产业发展的用地需求。探索出了原拆原建、滚动开发、不占耕地、不受土地指标限制、节约集约用地的新型城镇化办法。

三是引入市场机制,创新“三区同建”开发模式。衡水市采取商业开发、村企共建、BT模式、PPP模式等多种方式,引进社会力量和社会资本参与“三区同建”,建设超市、卫生所、幼儿园、燃气、供暖等服务设施。目前,全市共有137家工商企业参与“三区同建”,撬动社会资金50多亿元。

四是创新引导方式,充分调动农民积极性。在改革推进过程中,衡水市坚持“既尊重农民意愿,让群众自主选择,又加强引导,鼓励农民积极参与”的原则。市政府成立了美丽乡村投融资平台,每年融资10亿元,对完成拆迁复垦的农户按照每亩2万元的标准给予奖励,对搬迁的农户,不但换房不收钱而且按照每亩2万元的标准给予物业管理补贴,连续补贴5年。各示范点的拆建村成立了村民自拆自建委员会,宣传新型农村社区的优惠政策,帮助农民算好“村庄改造成本账、节约土地征收账、宜居宜业舒适账”,组织发动群众走出去看、学、议,让群众切实体会到政策的获得感、幸福感和安全感,让推动改革内化为群众的自觉行动。

(二)大胆探索,开创金融扶贫新模式

饶阳县是衡水市的农业大县,也是国家扶贫开发工作重点县。近年来,饶阳县以获批农村土地承包经营权抵押贷款试点为契机,整合金融、保险、扶贫、农牧、土地等相关领域资源,创新性地推出了“政府风险代偿资金+合作银行+保险公司+供销社+扶贫办+投资担保公司+农投公司+农业龙头企业+农户”的“九位一体”政银保金融支农扶贫模式,带动全县17个村、4798户、12985人脱贫,成就一条金融扶贫路。

一是政府搭台,唤醒沉睡资产。饶阳县成立了全省首家服务三农金融中心,为农户的土地承包经营权、棚权、林权等12项农村产权进行登记颁证,并融合了贷款申报、审核、评议、担保、反担保、农业保险等多个业务环节,为贫困户融资提供“一站式”服务。

二是银行参与,搭建致富桥梁。县政府出资3000万元设立“贷款风险补偿金”,针对有抵押物的贫困户,先用风险补偿金为农户向银行提供担保,再用农户的产权为政府提供“反担保”,农户可以获得较大金额的贷款。针对无抵押物的贫困户,按照“户申请、乡推荐、县审定”的程序,贫困户可以获得10万元以下的小额贷款。2016年,饶阳县共为1269户贫困户发放贷款1637笔、6266万元,帮扶广大困难群众发展起了种植、养殖、光伏等产业。

三是保险兜底,解除后顾之忧。为降低贫困户经营风险,饶阳县创新推出了针对果蔬棚室、养殖场舍、畜禽活体等12类保险产品,县政府以财政补贴80%的方式为贷款贫困户购买保险服务,实现了贫困户“正常年景有结余、小灾之年能持平、大灾之年有保障”。

四是企户联合,携手共赢发展。饶阳县将针对贫困户设置的贷款模式,扩大到“企业+贫困户”的企民抱团模式。2016年,共为企业发放贷款4800万元,彻底打破了扶贫产业资金瓶颈制约。201611月,国家扶贫办根据饶阳县的“小额贷款”模式,开发了全国小额信贷管理系统。

(三)先行先试,培育新型农业经营主体

衡水市农村土地大多数是分布零散、细碎分割,户均耕地面积较少。小规模经营已越来越不适应农业产业化、规模化、集约化发展要求,严重制约了农业产量的提高和农村生产力的发展。

为解决这一问题,衡水市积极推进农村土地承包经营权流转,推动多种形式的农业规模经营。目前,全市已有4654个村开展了承包土地经营权登记,占涉农总村数的96.6%。土地流转面积达342.2万亩,占家庭承包总面积的43.65%,土地流转率居全省前列。土地经营权流转促进了多种形式的规模经营。2016年,全市农民合作社登记数量达到13812家,省级示范社新增78家,合作社总量和示范社数量均居全省首位。全市经工商管理部门注册家庭农场58家,居全省首位。农业产业化经营取得突出成效,经营收入超亿元的龙头企业达24家,农业产业化经营率达到66.8%,超出全省平均水平1.2个百分点。

(四)补齐短板,推进行政执法重心下移

衡水市选取阜城县及该县古城镇为试点,对现有执法队伍进行整合,成立了7个县级综合执法大队,同时推进综合行政执法体制向乡镇延伸,在古城镇组建成立综合行政执法管理局,划转县级执法事项586项,共涉及住建、安监、环保、国土、交通、公安、食品与市场监管、人社、卫计、农林、文广新闻等11个部门权限。同时,实行执法人员分包片区责任制,将古城镇划分为4个片区,每个片区安排4名执法人员分包,对整个城镇实行网格化管理,横向到边、纵向到底。

通过整合部门执法力量、下移执法重心、明确乡镇监管权责,阜城县古城镇实现了行政执法“专岗、专人、专事、专权、专责”,并辅以数字信息化手段,有效解决了基层执法空白的问题,破解了“看得见的管不着,管得着的看不见”这一尴尬局面。

三、经验意义

党的十九大提出实施乡村振兴战略。乡村振兴离不开建立健全城乡融合发展体制机制,当务之急是推进农村土地制度改革,让市场在城乡资源配置中发挥决定性作用,逐步打破城乡土地二元分割的状态,赋予农村集体和农民应有的产权权能,拓宽农民增收渠道。这方面衡水市的探索具有很强的现实意义。

一是为解决城乡土地产权的不对等问题作出了有益探索。

农村土地集体所有权从理论上来说是完整的,现实之中却存在着诸多的限制。《土地管理法》规定:“农村集体所有者不能买卖土地产权,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这间接剥夺了农民对土地的处分权,也就失去了依傍处分权的相关利益。为了盘活农村土地资源同时更好地保护耕地资源,2004年,国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策,此后陆续出台了一系列配套政策,为促进土地指标流转、释放农村土地价值开辟了一定的政策空间。

衡水市用好用活了这一国家政策,通过对的分散、闲置、废弃的宅基地实施整理复垦,以复垦出的建设用地指标上市交易,既为搬迁农民安置提供用地保障,又为搬迁农民建新居、农村基础设施建设和产业发展提供有力的资金支持,让农民享受到土地增值的收益,一定程度上弥补了农村土地产权权能的缺失。

二是探索了金融扶贫的现实路径。

金融扶贫是推进农村脱贫攻坚工作的题中之义,也是非常有效的手段。目前农村融资途径狭窄,农民融资主要靠信用社贷款和民间高利贷两种途径。金融服务品种单一,主要集中在传统的存贷款业务上,农民可选择的金融产品非常有限。一方面广大农户多样化的资金需求得不到满足,另一方面农村资金向城市逆向流动,农村资金的供应严重不足。衡水市针对农民融资特点推出了的“九位一体”政银保金融支农扶贫模式,满足了农民个性化、多样化的信贷需求,成为金融助力扶贫开发工作的生动实践。

三是体现了以人民为中心的发展思想。

在推进新型农村社区建设过程中,衡水市坚持把改革的主动权和决定权交给农民,创设了农民自拆自建委员会制度,注重做好群众工作,让群众自主选择、全过程参与,并规定拆迁工作必须在农户签订《拆迁补偿协议》并缴齐拆迁押金(回迁后押金即退还农户)后方可组织实施,避免违背群众意愿的强拆行为。相比一些地方政府为了换取城镇建设用地指标而强迫农民拆迁上楼的“被上楼”现象,衡水市的做法体现了以人民为中心的发展思想,真正让群众体会到改革带来的实实在在的获得感。

四、思考与建议

推广衡水市的经验,深化城乡一体化改革,关键需要做好与现有法律法规和政策的衔接。

一是研究适当扩大“建设用地增加挂钩”的试点范围。

实践表明,合理利用增减挂钩政策是统筹城乡发展的重要抓手,在扶贫开发及易地搬迁中尤其作用突出,既为农村搬迁工作筹集了主要资金,保障了搬迁工作顺利开展,又优化了城乡建设用地布局,保护了耕地资源;有的地方还结合土地综合整治和地质灾害避险工程,进一步加大了资金项目整合力度,从根本上改善了农村生产生活方式,受到国务院领导同志充分肯定和当地干部群众热情欢迎。从目前情况看,河北、山西、吉林、江苏、安徽、江西、河南、广西、重庆、四川、贵州、陕西、青海等省份进行了节余指标流转交易,推进措施得力,节余指标流转规模大、效益显著,其中不少省份提出希望扩大试点范围,让非国家级贫困县也能享受增减挂钩节余指标在省域范围内或市域范围内流转使用的政策。但同时,其他一些地方还没有进行节余指标流转交易,不同程度存在着对政策理解不深不透、不敢执行、不会执行等问题。

建议国家发改委会同自然资源部下发文件,适当扩大“建设用地增加挂钩”的试点范围,除了国家级贫困县以外,允许省级扶贫开发工作重点县也可以享受这一政策。同时,形成衡水市等政策落实较为到位的地区《用好城乡建设用地增减挂钩政策积极支持农村开发案例》,以案例推介的形式向其他符合条件的地区推广,帮助其他地区用足用好国家政策。

二是研究将乡镇行政执法体制建设纳入法制化、规范化轨道。

我国《行政处罚法》明确规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”在实践中,水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列行政法规都把执法权力授予县级以上地方人民政府主管部门,乡镇政府并没有行政执法权。从这一点来说,衡水市将县级行政执法事项划转到乡镇一级的做法,跟国家法律是相冲突的。不过,现行法律制度很难从根本上解决基层执法力量弱化问题,也不适应当前执法重心下移的改革趋势。建议修订《行政处罚法》等有关法律,适当赋予乡镇政府一定的行政执法权限,将乡镇行政执法体制建设纳入法制化、规范化轨道。

三是研究修改相关法律或出台司法解释,解决农村承包土地经营权抵押问题。

根据《农村土地承包法》农村土地承包经营权按照取得原因的不同可以分成两种。一种是通过发包方和集体组织的成员订立土地承包经营合同,即通过村内家庭承包方式取得;另一种其它方式,即“四荒”地的承包方式。虽然《农村土地承包法》第49条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。但由于该条被规定在《土地承包法》的第三章“其他方式的承包”中,因此应认为不适用于家庭承包的情形。另外,抵押权也受到相关法律的限制,《承包法》和《物权法》只规定四荒地承包经营权的抵押,对家庭承包的土地经营权能否抵押没有明文规定。《担保法》34条第2款的规定,耕地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权属于不得抵押的财产,可见现行法律对家庭承包的土地能否抵押持否定态度。

目前,衡水市的《农村土地经营权流转证》由于没有法律依据,金融机构不予认可。除了饶阳县外,《农村土地经营权流转证》在其他区县起不到抵押贷款的作用,影响了土地流转承让方申请办理的积极性,导致该项工作在其他区县进展缓慢。建议国家发改委上报国务院提请全国人大启动相关法律条款的修订或商最高人民法院针对上述问题出台司法解释,使这项农村金融改革创新能在法律的框架下运行。

 

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