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打造新时代更具示范引领作用的改革开放先行区

经济体制与管理研究所王喆;赵雷2017-12-05

今年71日,习近平总书记出席《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》签署仪式,标志着粤港澳大湾区建设已成为国家战略后正式进入实质性实施阶段。历经近四十年高速发展,粤港澳已经形成了十分庞大的经济体量和唇齿相依的密切关系。2016年大湾区人口6800多万,经济总量近10万亿人民币,消费市场2万亿人民币。借助轨道交通和高快速路网,大湾区的城市群尽在1小时经济圈之内。新的时代背景下,如何进一步深化粤港澳合作,打造国际一流湾区和世界级城市群,更好地引领国家经济发展和全方位开放,已经成为摆在面前的历史任务。

一、粤港澳大湾区建设面临诸多现实挑战

在深化合作中,如何解决“两种制度”、“三个关税区”、“三个法律体系”等诸多现实问题,对粤港澳及中央政府都是一个新挑战。

(一)如何在“两种制度”下实现有效跨境协调

港澳与内地城市在政府功能、规划内涵及执行力等方面都有不同,行政程序亦存在较大差异。例如,香港一直没有类似内地综合性的发展战略规划,其“策略规划”主要是为人口增长和经济发展提供基本要素,更多侧重于城市规划设计,与内地城市的“五年规划”差别较大。如何协调政府间“游戏规则”上的差异,成为当前必须解决的关键性问题。

(二)如何在“三个关税区”实现生产要素高效流通

粤港澳分属三个不同经济体和关税区,区内人员、资金、货物及信息等要素在三地间并不能自由流通,存在边界管理。三地的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策也有实质性区别。这意味着粤港澳大湾区城市群的经济合作只能是有限度的合作。未来如何突破这些限制,取决于大湾区制度创新与跨境管理模式上的突破。

(三)如何在“三个法律体系”下构建深度融合的法律基础

粤港澳在立法理念、法律原则及法律规定上有很大差异,且缺乏行之有效的区际司法协助制度,导致三地在平行诉讼、文书送达、调查取证、法院的认可和执行上存在诸多困境。同时,粤港澳深度合作的协商机制缺乏相应宪法依据,纠纷解决机制行政色彩较浓,主要靠政府间互相礼让来解决问题,缺乏法律和制度保障。

(四)如何在跨境多中心区域内推进城市群错位发展

虽然四方签署的《大湾区框架协议》要求粤港澳三地在产业分工上错位发展。但目前只有广东省确定了总体定位,尚未见到9个城市的细分角色。此外,城市群中各城市经济功能的形成和演变有其独特规律,更多的是市场竞合的结果,而非按照政府规划逻辑发展。因此,大湾区城市群能否沿《大湾区框架协议》确定的方向发展,能否形成区域协同互动发展的良性格局,仍存在一定的不确定性。

(五)如何打消部分人群对粤港澳融合发展的疑虑

目前,港澳民间层面对大湾区城市群建设的战略意义认识不足。部分香港人对进一步融合存在疑虑,担心香港在融合发展中会失去自身空间,担心互联互通与要素便捷流通会对“两制”造成破坏。这些问题从根本上来源于港澳市民对自身利益的担忧。要解决这些问题,必须充分考虑对港澳市民的利益保障,加快释放民生红利。同时,在香港还需要消弭政治因素的人为阻挠。

二、推动粤港澳大湾区建设的若干政策建议

市场化,是粤港澳三地最大的优势与经验,也是大湾区形成的根本动力。“让市场在资源配置中起决定性作用”是粤港澳大湾区建设发展必须遵循的一条核心原则。应始终坚持市场化方向,努力将大湾区打造成新时代更具示范引领作用的改革开放先行区。

(一)扩充湾区规划版图,为港澳发展提供更大平台和空间

大湾区规划不应仅局限于“9+2”地区,而要有全球视野和宏阔格局。要打破以往区域规划碎片化的缺憾,着眼更大区域中的产业布局优化和产业链重构,通过东进西拓北扩,进而将粤港澳与海峡西岸城市群、广西北部湾经济区、长株潭城市群紧密联系在一起,形成“环南海经济圈”或“华南经济区”的空间轮廓概念。在为港澳未来发展留足广阔腹地的同时,将大湾区建设成为中国和平经略南海的一个重要战略支点。

(二)深化三地经济合作,着力推进经济运行高效对接机制

消除区域内阻碍产品和生产要素自由流动的各种体制机制障碍,在“港深创新及科技园”及“深圳科创园区”建立试点区,探索深港科技创新要素无障碍配置和便利流通,创立更有效率更简便的签证方式和通关模式。深化粤港澳制度对接,统一行业标准和认证标准,在经贸保护、环境保护、劳工保护、土地产权保护、知识产权保护等方面,实现法律法规和规章制度的全面对接。

(三)建立法律保障机制,弥合三地法律制度的分歧和差异

建立粤港澳法律体系的相互支援与保障机制,加强司法协作。条件成熟时,由三地共同制定并发布《粤港澳大湾区法治建设倡议》。成立粤港澳自由贸易委员会和争端解决中心,创新调解机制和仲裁制度,拓宽经济纠纷解决渠道。建立粤港澳司法资源共享中心,推动三地法院更便捷地分享司法信息。

(四)建立统筹协调机制,完善多中心治理结构下组织模式

充分利用联席会议、公众参与等手段,推动各地区、各城市“统一规划、分头实施、共同监督”。建议在粤港、粤澳两个专责规划小组的基础上,尽快整合成立由三地城市规划行政主官、民间社团和企业组织代表组成的规划及发展专责小组,探讨协商涉及共同利益的空间发展事务,制定实施粤港澳发展规划等。

(五)做实深港合作文章,发挥好深港在大湾区的核心作用

大湾区建设的关键是深港。深港要共同建设国内和国际的金融服务中心、航运物流中心及高科技产业中心,努力形成“深港经济共同体”,打造大湾区发展主引擎。建议以前海为突破口,全面深化产业、科技、教育、文化等领域务实合作,提升合作水平和层次。促进经济与城市管理方面的政策法规对接。建立多渠道多层次制度化的深港合作协调机制。继续完善民间合作机制。

(六)充分释放民生红利,为港澳提供更广泛便利政策安排

聚焦民生领域,为港人、澳人到珠三角就学、就业、医疗、养老提供更广泛便利的政策安排。为让更多中低收入阶层港人受益,建议港府主动在制度安排上做出相应调整,如研究养老福利与内地制度衔接,医疗券在广东乃至地更大范围使用,鼓励港生从小学到大学自由选择到内地就读,内地与香港文凭互认,鼓励年轻港人北上创业、就业等。

(七)突出创新发展,打造全球重要科技产业创新中心

超常规布局建设一批重大科技基础设施和创新载体,加强与国际一流大学和顶级科研机构的合作,加快建设一批引领性研发机构。加速推进大片区、全产业的创新生态链布局,打造具备完整产业链条的世界级创新生态平台。

(八)围绕一带一路,三地携手在沿线国家深耕细作

积极创建国际对话交流机制和合作平台,构建与全球投资贸易规则制度相衔接的营商环境。有针对性地在大湾区发展总部分区,总部辐射半径要努力延展至海上丝路沿线区域。共同盯住六大通道建设,共同建设投资项目,推动能源、产能走出去。

(九)国家层面要赋予大湾区更高的规格和改革权限

建议中央成立副国级领导任组长的粤港澳大湾区工作领导小组,按照推进京津冀发展的思路和格局,来加强中央层面的顶层设计,推进规划实施和政策落地。在实践中,要赋予大湾区重大合作平台更多先行先试政策。

(十)推进“飞地经济”模式,解决发展土地瓶颈问题

探索“飞地经济”,推广深汕特别合作区在体制机制创新方面的经验做法,建立“飞出地”与“飞入地”的利益共享长效机制。香港、广州、深圳应进一步深化和泛珠三角地区、内地省市合作,拓展发展空间。同时继续从大湾区内部挖潜,通过珠江口东西两岸联合协作等方式,与江门、中山等土地资源较多的城市开展合作,就地就近解决问题。

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