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新框架下再论深入推进供给侧结构性改革的必要性

《供给侧结构性改革研究》课题组2017-03-10

我国进入新常态发展阶段后,结构性减速趋势明显,经济下行压力持续不减。在经济增速下行背后,发展动力机制、产业结构和发展环境均发生深刻变化,单纯依靠需求侧管理难以解决经济发展中所面临的深层次结构性矛盾,宏观管理需要选择新的出路和构建新的政策体系。 

一、供需两侧结构失衡,导致新旧增长动力难以有效接续 

当前,我国需求侧和供给侧均面临着严峻的结构性失衡矛盾,在双重压力之下,支撑我国经济可持续增长动力已经发生转折性变化,传统增长动力在不断衰退,新动力虽然快速发展,但仍然处于培育平台期,新兴产业规模偏小,不能弥补传统增长点增速回落的缺口,新旧经济增长动能有发生接续断档、转换脱节的风险。 

从需求侧看,“三驾马车”为主导的经济增长拉动模式面临失速挑战。一是随着投资规模的持续扩大,固定资产投资空间在收窄。一方面,政府以“大项目”、“大工程”为导向的公共边际效益下降,单位投资对经济增长的带动作用锐减。同时,由于实体经济回报持续疲软,特别是传统行业进入发展瓶颈期,企业前景预期不佳,导致创业投资需求低迷。二是收入分配结构不合理,使社会潜在消费意愿难以转化为有效需求。社会保障等福利制度水平不高,“看病贵”、“安居难”等社会问题长期未能得到根本解决,造成消费增长后劲不足,消费意愿与消费行为之间传导链条扭曲,持币避险的预防性储蓄动机普遍,社会有效需求没有被完全释放。从不同收入阶层看,中低收入人群对中低端产品有足够消费意愿,但缺乏收入支撑,无法顺畅转化为有效需求;中高收入群体对于高附加值、高端产品有明显消费能力,但国内产业结构和产品供给结构升级缓慢,无法满足他们多层次、个性化的新需求,造成中高收入群体消费潜力受到抑制。三是传统外贸市场需求疲软和国际竞争加剧形成双重挤压,对外贸易下行将成为长期趋势。在对外开放基本国策下,“中国制造”供给能力和全球需求进行了有效对接,成为支持我国经济长期高速增长的直接动力。然而,2008年全球性金融危机以来,欧洲、日本等我国主要外贸对象经济复苏乏力,美国等国家“再工业化”政策导致部分高端制造业回流,印度、东南亚等人力资源丰富国家与我国竞争加剧,再加上近年来企业生产经营成本过快上涨引发部分外向型加工企业外迁,对我国对外贸易形成了巨大压力。当前需求侧产生的结构性矛盾,既有国际和国内经济周期性波动因素,但主因是由体制机制改革滞后引起的,是制度供给不足的具体反映。 

从供给侧看,多年来,政府对于产业发展及相关资源要素配置存在过度干预倾向,使社会资源配置与社会供需最优均衡之间发生背离,有效供给出现结构性短缺。一方面,各地在“唯GDP”动机驱使下,违背经济规律,大办各种产业园区,盲目实施补贴政策,导致资本和资源过多地涌入中低端产业,形成低水平重复建设,造成严重的产能过剩。另一方面,产权、信用等基础性制度缺位,创新激励和企业家精神保护不足,产业准入门槛设置不合理,资本、技术和资源要素进入中高端产业面临较多障碍,导致产业结构升级缺乏动力支撑。在此情况下,产品供给结构不能适应社会需求结构变化,中低端产品和低技术含量、低附加值产品严重供大于求,而高技术、高附加值的中高端产品及服务面临明显供给短缺。 

二、制度性交易成本居高不下,严重制约产业转型升级 

长期以来,基础性制度建设中一些深层次结构性矛盾涉及利益复杂,改革阻力较大。如部分行业存在严重行政垄断,要素配置极不合理;政府行政规制繁琐,审批环节过多,中介服务链条过长。这都使得企业参与经济活动制度性交易成本持续攀升,融资贵、用地难、隐性费用多等问题突出。在世界银行2016年《营商环境调查》报告中,我国排在189个受评估经济体中的第84位,显示我国企业在开办企业、登记产权、办理施工许可等方面仍然面临制度障碍。据调查,在我国开办一家企业平均需要11道手续和31.5天,而经合组织国家平均数值为5道手续和9天时间。对于民营经济而言,制度交易成本高的问题尤其严重,据统计,民营企业新开工建设项目需要90项行政审批事项,即使开展日常经营活动,也需要完成56项行政许可审批。 

除了因为尊重制度、规章、政策而需要付出的合法制度性成本外,各类“体制外”交易成本又进一步加剧了企业正常市场准入和生产流通不便。地方的“土政策”和保护伞,阻碍生产资料跨地区自由流动;审批管理和经营监管中的“灰色地带”、“暗箱操作”依然存在;放权政策“软拒绝”,简政松绑表面化,改革红利未能充分惠及企业。 

因体制机制改革滞后而造成的制度交易成本和寻租行为,正成为企业正常经营的梗阻性关卡,增加了企业的有形经济资源付出和无形时间、效率损耗,对企业家精神形成了扭曲错配,对产业结构转型和创新驱动形成了瓶颈制约,严重弱化了产业的有效供给能力和企业的微观活力。 

三、需求侧管理政策效果变弱,强刺激政策导致潜在风险集聚 

2010年以来,为了克服经济下行压力,我国政府采取了一系列需求刺激政策,包括扩大财政支出规模,增加公共投资,降准降息,增发货币供给等。第一2012年6月8日到2015年10月24日,为了给实体经济企稳“造血”,连续7次降准和结构性降准,8次降息和结构性降息。第二2010年到2015年,不断增加货币供给量,M2供给量由72.585万亿元增加到139.23万亿元,这一时期货币供给是经济增长的2.01倍,按当年价格计算,2010年我国每增加一个单位GDP生产量,需要增加M2供应量1.07个单位,2015年该比例上升到3.3,2016年此比例还将继续上升。随着超发货币的外溢蔓延,会产生严重的资产泡沫和通胀问题,加大实体经济运行风险。第三2014年9月以来,我国先后实施12大类“稳增长惠民生”重大工程包,累计完成固定资产投资7.4万亿元。第四,连续多年实施积极的财政政策,比如2015年预算赤字16200亿元,实际赤字23551亿元。但实践表明,各项需求管理政策的边际效率在下降,基础体制机制建设滞后抵消了宏观调控的红利效应,制度性交易成本高昂使政策“漏出”和“外溢”增加,需求管理对于“稳增长”的作用越来越不明显,经济增长率自2010年1季度连续26个季度下行,从12.2%降至当前的6.7%。 

因需求管理依靠加杠杆刺激经济增长,带来严重的政策“副作用”,宏观杠杆率持续上行,货币超发问题突出,系统性金融风险已经不容忽视。一是国民经济杠杆有增无减。在财政“稳增长”政策的推动下,各级政府和企业通过借贷进行固定资产投资,使债务积累速度远快于经济增长,宏观杠杆率持续扩张。当前,我国国民经济总杠杆率已经达到了260%以上,高于新兴经济体平均水平80个百分点。其中非金融企业债务占GDP的比重由2008年的98%快速攀升至2015年四季度的166%,显著高于日本、欧洲等发达经济体40个百分点。地方政府以“去库存”为名刺激房地产业的做法,又使居民部门形成明显“加杠杆”趋势。国民经济债务的过度膨胀会降低社会总需求水平,拖累经济增长和转型升级,并加剧了诱发系统性金融风险的可能。二是货币超发风险集聚,我国每1单位GDP对应的货币供应量明显高于美国的1:0.69,日本的1:1.67和欧盟的1:1.17。随着超发货币的外溢蔓延,会产生严重的资产泡沫和通胀问题,加大实体经济运行风险。 

在经济进入新常态后,有效供给不足和无效供给过剩已经成为制约我国经济长期稳定增长的主要矛盾,制度供给不足和基础制度缺位又是供需发生结构性双失衡的关键所在。继续坚持需求侧管理为主的相机调控,既不能实现“稳增长”的阶段性目标,更无法达成推进经济体制改革、调结构、转方式和培育形成新经济增长动力的根本任务,显然难以适应新形势的需要。以提高供给质量为出发点,以经济结构性改革为手段,构建新的宏观经济政策体系,着力矫正要素资源的配置扭曲,改善产品、服务有效供给数量和供给质量,促进基础制度改革创新,是新常态下宏观经济实现供需结构再平衡必由选择。2015年11月份以后,中央毅然抉择,把推进供给侧结构性改革作为今后一个时期宏观政策的主线。在做好需求侧管理的同时,逐步破解供给端的深层次结构性矛盾和制度障碍,释放经济增长潜能,培育新的增长动力,为实现高水平的供求有效对接奠定基础。 

  

完成人:马晓河      郭丽岩  付保宗  刘现伟     

   李大伟 

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