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保障和改善民生是以人民为中心发展的第一要务

社会发展研究所邢伟 关博2017-11-10

内容提要:保障和改善民生,是以人民为中心发展的基本要求,也是供给侧结构性改革的应有之义。坚持民生需求导向,做到低收入群体“有底”,中等收入群体“有安”,高收入群体“有质”。以扩大救助对象范围为重点,筑牢织密低收入群体民生保障网。以改善和提升保障效率为突破,维护中等收入群体民生安全感。以加强基础制度供给为手段,为高收入群体获得优质服务营造环境。

以人民为中心的发展,就是要在发展中更加高扬发展为了人民、人民利益至上;把保障和改善民生、守住民生底线、补齐民生短板放在更加突出位置,实现发展成果公平惠及全体人民,满足人民对美好生活的向往。

一、坚持以人民为中心发展,要求更好保障和改善民生

(一)保障和改善民生是以人民为中心发展的基本要求

发展为了人民是我们党一以贯之强调的基本原则,为人民谋利益是发展的根本追求。以人民为中心的发展,就是要求把人民能否过上更好生活作为开展一切经济社会活动的根本目的,使发展更加充分做到谋民生之利,解民生之忧。把发展成果通过基本公共服务、脱贫攻坚等一系列社会政策惠及千家万户,解决老百姓最关切的社会问题,保障社会最困难群体的衣食住行所需,不让一个社会成员掉队,才能让老百姓在经济社会发展进程中有自豪感、归属感和尊严感。

经过多年努力,我国城乡居民收入水平实现了总体小康,各项社会事业建设取得了明显进展,成就举世瞩目。然而,我国当前的发展水平和生活状况与人民群众迫切要求保障和改善民生的愿望相比,还有一定差距。特别是由于我国地域广大,地区间发展不平衡,部分中低收入居民生活质量与小康要求存在明显距离。因此,要在以人民为中心发展中,缩小民生保障有效需求与实际供给水平之间的差距。

(二)经济发展与保障和改善民生相互促进

长期以来,国内和国外均存在一种观点,认为市场机制可以自然实现社会福利的帕累托最优,只要做大蛋糕,就可以通过增长“滴漏”效应来解决民生难题。然而世界多国的实践已经充分证明,市场经济不能实现经济发展与社会福利有效供给之间的兼容自洽。市场机制对于失业、贫困等社会问题缺少有效解决手段,不能自发满足经济脆弱者的基本生活所需,放手让市场初次分配作为资源配置唯一依据,只会使老年人、残疾人以及生活在边远地区人们固化脆弱的经济社会地位,造成社会问题恶化,对社会公平与公正有害无利。

事实上,经济发展与保障和改善民生并非矛盾互斥。做好民生保障是经济健康持续发展的“压舱石”,而经济发展水平和生产力的极大提高,有充裕的物质财富用来解决贫困问题,才能提高人们福利待遇和民生保障水平,才能更好地发展教育、医疗等各项民生事业。

(三)保障和改善民生是供给侧结构性改革的内生要求

当前,我国已经稳居世界中高收入国家行列,在市场机制作用充分显现同时,国内民生制度建设还存着一些不适应环节,需及时完善。如,我国社会保障政策对收入差距调节力度较弱仅为0.061,而OECD国家普遍为0.15左右。重点人群托底保障水平有限,漏底、穿底现象依然存在。基本公共服务供给不到位,城乡居民抱有很强的预防储蓄动机。这些都使社会消费意愿不能顺利转化为有效需求,成为制约宏观经济供需均衡的“动脉栓塞”。

供给侧结构性改革要坚持经济增长与民生保障相统一的基本思路。以解决好人民群众普遍关心问题为突破口,更加注重投资公共服务,加大重点领域改革力度,推动民生事业建设与社会需求的结构性平衡,在保障和改善民生中创造新的增长点,提高长期增长潜力。以扩大社会福利有效供给为着力点,提高消费能力,稳定消费预期,增强消费意愿,顺畅供需均衡通道,实现宏观经济在新常态下更高水平、更高质量的均衡和稳态发展。

二、坚持民生需求导向,构建多层次民生制度体系

考虑到当前城乡居民已经呈现出社会阶层分化趋势,不同收入群体的特征和基本诉求差异,在保障和改善民生方面应分门别类确定目标,对标施策。

(一)应保尽保:让低收入者生活“有底”

坚决打好脱贫攻坚战,彻底消除绝对贫困。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是以人民为中心发展的本质要求。针对贫困人口的具体特点,综合运用产业政策、就业帮扶、移民搬迁、社会保障等政策工具,精准实施“五个一批”脱贫计划,确保2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。

织密织牢低保安全网,保障城乡困难群体基本生活。进一步完善以城乡居民最低生活保障制度为核心的社会救助体系,夯实老年、儿童、残疾人等困难群体福利政策,根据财政负担能力有序提高低保及其他专项救助和福利保障标准,使城乡低收入群体、困难人员老有所养、病有所医、住有所居。落实“救急难”政策,及时解决好群众遭遇的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。增强制度实施弹性,更多为困难群体利益考虑,逐步把专项保障项目向低保边缘群体等困难人员延伸覆盖。

(二)重点发力:让中等收入群体生活“有安”

按照家庭年收入9万元至45万元为标准,我国中等收入群体占总人口的24.3%,规模约3亿人,成为世界上中等收入群体总量最大的国家。收入改善带来城乡居民生活预期的调整,人们对于提高生活水平和改善生活质量的愿望更加强烈,并随之对公共服务供给产生更高期待。从供给质量上看,我国当前基本公共服务供给水平总体不高,与中等收入群体期望差距明显。从资源配置上看,民生保障资源分布严重不均衡,高品质医疗、教育、文化、体育及养老服务能力更多向大城市和发达地区集聚。在此背景下,中等收入群体所面临的“就学难”、“看病难”、“养老难”、“住房贵”等问题没有得到根本解决,人们在风险防范和高质量服务获得方面面临较大支付压力,进而增加预防性储蓄动机,挤压当期消费,收入增长所带来的幸福感、安全感大幅下降。

要以基本公共服务均等化为抓手,推进公共服务的供给侧结构性改革。统筹运用多方资源,提高公共服务的供给质量,优化服务供给方式,形成扩大公共服务供给合力。推进资源均衡配置和优化整合,重点向薄弱环节和人民群众关切领域加大投入力度。通过改革,有效减轻中等收入群体在住房、养老等领域的经济负担,改善医疗、教育等领域服务供给质量、服务可及性和资源配置公平性,使中等收入群体在经济报酬增长同时,努力提升他们的获得感、公平感、安全感和幸福感。

(三)完善制度:让高收入群体生活“有质”

 近年来,国内高收入、高净值人群快速增加。高收入者在服务获得方面与中等收入和低收入群体有着明显细分边界,市场机制是高收入人群获得生活必需服务的主要渠道。然而,由于国内相关服务市场建设滞后,高收入群体既不满足于国内的公共服务水平,又无法通过正当渠道获得与他们收入水平相一致的服务品质,服务需求外流现象严重,香港买保险、境外就医等现象比较突出。

要加快破除各类市场主体平等参与公共服务供给的制度障碍。落实好全面放开养老服务市场政策,进一步扩大健康服务市场开放,放宽中外合作办医条件,允许外商独资设立医疗机构,鼓励国际高水平医疗集团在华设立诊疗分支机构,加强机构间竞争合作,倒逼国内公立医疗机构改革。鼓励社会力量举办高品质医疗、养老服务机构,确保他们在用地、融资、财税方面享有平等的优惠政策和待遇。放开价格管制,通过市场机制不断修正服务供给方向和供给质量,使服务供给水平符合高收入人群实际需要。

三、全面推进民生制度供给侧结构性改革

坚持以人民为中心发展思想,在民生保障领域推进供给侧结构性改革,是充分发挥相关制度民生保障功能的必由之路。要按照多层次民生需求,进一步完善各类保障和改善民生的政策措施,扩大公共服务和社会保障有效供给,减少无效、低质量资源配置,加强基础制度供给,使社会保障、公共服务的供给结构和供给质量与人民需求和发展更加适应。

(一)以扩大救助对象范围为重点,筑牢织密低收入群体民生保障网

1、保障扩面,化解边缘群体支出贫困风险。参照国际通行灾难性卫生支出救助办法,把医疗支出规模作为重特大疾病救助的主要判断依据,做到有大额支出必保。探索将重特大疾病救助覆盖范围延伸至全部低收入家庭,根据家庭收入、负担能力和医疗支出规模实施阶梯化比例报销。

2、多保联动,消除重大风险保障“漏洞”。加强慈善补充保障作用,与各类“互联网+”救助平台合作,建立救助需求与慈善资源精准对接机制。研究低收入群体保险兜底办法,以政府与低收入群体共同出资购买商业团险方式,对罹患重大疾病的低收入边缘家庭在基本保险、大病保险和医疗救助基础上提供“三次报销”。

3、保险和服务托底,减轻困境家庭生活压力。探索建立覆盖城乡居民的长期护理保险制度,分担低收入高龄、失能老年人家庭经济风险和服务负担。改革长期护理津贴补助办法,把津贴资金作为困难人员参保保费,提高资金使用效率。针对儿童自闭等困境家庭所必须康复治疗项目,纳入政府购买服务目录,形成多方负担的长效服务购买机制。

(二)以改善和提升保障效率为突破,维护中等收入群体民生安全感

1、加快推进养老保险顶层设计,稳定参保人员保障预期。坚持社会统筹与个人账户相结合的整体框架,并尽量保留统筹账户20%供款和个人账户8%供款的配比结构,以此作为完善统账结合制度的改革前提和基础框架。注重个人账户记账利率确定、基础养老金待遇确定和调整等关键环节设计,切实加强个人账户保障能力建设。构建记账利率自平衡机制,长期内财务制度资产与负债不平衡时自动调整计息比例,把个人账户作为调节制度财务压力的重要“减压阀”。落实基本养老保险“多缴多得、长缴多得”的待遇确定原则,引导形成合理的待遇调整预期,防止发生福利冲动和福利失控。

2、进一步完善学区制度,加快普及高质量义务教育。探索建立新型学区治理体系,促进形成社区、家庭多元参与,学区共建、资源共享的治理结构。建立学区内学校共同发展机制,促进学区内优质义务教育学校与基础薄弱校一体化办学,打造深度合作校际联盟。建立教师轮岗交流保障机制,依托校际联盟,推动学区内优秀教师在联盟内学校轮流任教,促进优质教育资源更加均衡流动。

3、大力推进分级诊疗和医联体改革,促进医疗卫生资源下沉和重心下移。大力加强基层卫生人才队伍和基层机构建设,建立健全家庭医生签约服务制度,支持家庭医生团队根据辖区居民多元需求实施差异化签约服务,加快形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗体系。加强医联体建设,发挥好三级公立医院的龙头带动作用,依托优质医疗服务资源,带动基层机构服务能力整体提升。

4、提升养老服务供给质量,满足普遍性的老有所养需求。全面推进公办养老机构改革,支持有服务余力公办机构面向社会老人开放,提高各类设施设备和床位使用效率。加大对具有医养结合功能的康复护理床位建设扶持力度,按照护理床位数量和使用情况确定财政补贴水平,满足老年人所急需的医疗服务和康复护理服务需求,解决养老机构高空置率问题。进一步统筹规划社区服务设施建设,充分利用现有公共设施,引导精品社区和老旧社区结对抱团发展,提高市社区服务中心、区社区服务中心、街道社区服务中心、社区服务站及其相邻服务设施的养老共享程度。大力发展社区嵌入式养老模式,打破“居”、“养”界线,提高社区服务对居家供养的支持和结合度。

(三)以加强基础制度供给为手段,为高收入群体获得优质服务营造环境

1、丰富三支柱产品类型,发展多层次养老保障体系。允许未能参加税收延递商业保险的个人,按照同等税惠比例把部分收入存入专门开设的个人养老投资账户,作为又一个人自主储蓄补充保险形式。由账户持有人依据风险收益偏好,在规定的资产组合框架下自主、灵活地配置账户资产。并规定在个人法定退休年龄之前,除身故、重大疾病、重大意外等情况外,账户资金不得提前支取,确保投资账户专款用于养老。

2、进一步放宽市场准入,为社会力量举办优质公共服务创造条件。全面落实放开养老服务市场相关政策规定,精简养老服务市场审批环节,鼓励境外投资者设立非营利性养老机构并享受同等优惠政策。进一步降低医疗卫生服务市场准入门槛,支持境外投资者以新设或者并购方式设立外资独资医院,鼓励香港、澳门、台湾投资者设立中医类医院,在规划床位、重大卫生设备购置等方面,为社会办医疗机构预留充足发展空间。加快破除社会力量举办公共服务的资源要素约束,科学规划医卫慈善地块,落实养老服务用地指标,依托政府产业发展基金等现代投融资手段,对社会办养老、医疗等服务机构提供有力的资金引导和前期支持。

 

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