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我国竞争政策实施中存在的主要障碍及对策

市场与价格研究所王 丹2017-08-17

内容提要:竞争政策的全面实施,可以有效地降低成本、规范价格、提高效率和促进创新。当前,在我国竞争政策推动和实施过程中仍存在多元目标权衡不当、制度设计不完善、行政垄断、产业政策负面影响、新技术执法困难和竞争文化缺失等问题,严重阻碍了竞争政策的顺利执行和有效发挥。为此,要从顶层设计入手,通过合理的制度设计,深入推进竞争政策实施。

一、关于我国竞争政策实施的问题与障碍

当前我国已进入供给侧结构性改革攻坚期,竞争政策对经济发展的转型升级和持续增长至关重要。然而在经济活动中竞争政策的推进却面临诸多问题与障碍,突出表现在以下几方面。

(一)多元目标权衡不当削弱竞争政策实施效果

我国竞争政策存在经济目标与政治社会目标、短期静态效率和长期动态效率之间等方面权衡。如果权衡不当就会出现过于随意的豁免情况,致使竞争政策管理机构在执法中增加主观因素影响,降低标准、放松管制,从而影响竞争政策的实施效果。

这种情形在“危机卡特尔”案件中较为典型。为了避免扩大失业、维护重点扶持企业等政治社会目标,而模糊维持市场公平竞争机制的经济目标。20173月,对山西省电力行业协会和省八大发电集团的案件处理中,基于火电企业经营困难的考虑,拟对51家发电企业罚款从上年度销售额6%降至2%,减少近3.6亿元。然而电力企业对处罚结果仍提出了听证申请,要求豁免处罚。最终,对参与达成并实施垄断协议的涉案企业处上年度相关销售额1%的罚款。这种现象是在经济增速放缓期,面临规制垄断和培育市场的权衡,从轻处罚“危机卡特尔”违背了竞争政策的初衷,不能从根本上解决周期性和结构性产能过剩,国际经验已验证了这一点。两次世界大战期间,美国为了振兴萧条行业,竞争政策的目标兼顾保护竞争和鼓励技术创新。美国国会特许为联合研发活动提供反托拉斯豁免,由此产生的价格卡特尔带来的是消费者福利的损失,滋生了行业垄断,也没能实现预期政策目标。同样,德国在经济衰退期,容许“危机卡特尔”的存在,一方面为了避免厂商破产,另一方面为了缓解失业,结果导致社会矛盾激化。这种实际上允许衰退部门的厂商签订协议的行为,违背比较优势原则,实质上是默许低效率企业依然占有市场份额,并对高效率厂商造成损害。

因此,如果不能够较好的权衡竞争政策的多元目标,就可能出现降低执法标准,造成消费者福利损失,放缓公平竞争市场体系建设进程,最终阻碍经济持续性增长,违背竞争政策的初衷。

(二)制度设计方式制约竞争政策规范作用的发挥

依靠行政力量推动的竞争政策缺乏自下而上维护制度的动力,进而影响竞争政策作用的发挥。在制度设计上,竞争政策的形成过程是自上而下非自下而上的。那种主要依靠中央竞争政策主管部门的行政力量推动竞争政策实施的方式,易导致人们对中央行政权力的过度依赖,随之造成市场主体自主促进公平竞争的相关激励机制的严重缺失。

实践中,往往存在地方政府和市场主体缺乏维护公平竞争意识的问题。如,地方政府为了实现经济增长的政绩考核,制定相关的优惠政策招商引资,以产业扶持或奖励的名义从公共财政资金中安排给企业扶持资金等现象,都会对竞争政策的顺利执行造成挑战。因此,需要进一步完善制度设计,保障竞争政策顺利实施。

(三)行政垄断严重破坏公平竞争的市场秩序

行政垄断通过设置区域壁垒、歧视性定价、政府强制采购、为串谋提供便利等方式给竞争政策的顺利实施制造障碍。这些手段都导致了严重的资源错配,破坏公平竞争的市场秩序。

一方面,行政垄断带来歧视性的金融支持政策,导致资本要素错配。具有政府信用背书的企业可以赢得金融机构的青睐,但这些企业并非信用状况良好。以企业债违约数据为例,从2014年至今,地方国有企业占所有违约企业的27%,位居第二。究其原因是行政垄断形成政府隐性担保增信,干扰了市场正常的风险定价机制,从而造成金融资源的严重错配。

另一方面,行政垄断使得不同所有制企业间要素边际产出不等,资源配置就偏离了最优状态。政府会把具有较大经济价值的资源无偿或低偿地授予欲扶植的企业,收取象征性的资源税和资源使用费,使得这些企业能获得相对廉价的生产要素,而其他企业却只能通过相对高昂的市场价格获得生产要素。最终造成不同企业之间要素价格和边际产出的巨大差异,导致资源配置严重偏离最优状态,从而造成经济总体低效和社会产出的巨大损失。

根据靳来群等(2015)的测算,1998-2007年,由于行政垄断带来的所有制差异造成的制造业全要素生产率(TFP)损失每年都在200%以上,其中劳动要素错配带来的TFP损失约为100%,资本要素错配带来的TFP损失约为50%。因此,行政垄断严重破坏了公平竞争的市场秩序。

(四)与竞争相冲突的产业政策短时期内难以消除

产业政策出于“赶超战略”的驱使,往往违背比较优势原则,给予欲扶植的产业财政、金融、土地等各种优惠政策,往往会与竞争政策产生冲突,不利于竞争政策的顺利实施。但在目前的发展阶段,与竞争相冲突的产业政策也难以在短时间内消除。

目前,相关部门出台了包括支持和鼓励、结构调整、投资核准等不同方面的产业政策。这些产业政策都是出于“赶超战略”的目的,通过给予特殊补贴、市场划分协议、固定价格协议等形式扶植产业发展。其中,有相当一部分是违背市场规律的,具有一定限制竞争的效果。虽然产业政策是出于经济发展的考虑,进而对某些高附加值产业放松竞争限制,以提高产业平均利润水平,吸引更多的投资。但长期看这些投资并不一定投向了具有自生能力的产业,没有遵循资源禀赋规律,违背了比较优势。最终可能形成一系列庞大的、非竞争性的、受管制的行业。这些产业往往存在市场进入壁垒和压制竞争性市场力量的弊病。这些产业政策和其带来的负面影响不可能在短时间内消除。因此,如何推动产业政策的市场化转型,最大限度地减少其对竞争产生的扭曲和限制,是协调竞争政策和产业政策的主攻方向之一。

(五)信息网络技术发展增加竞争政策的执法难度

信息网络技术的蓬勃发展给反垄断执法和竞争政策实施带来了很多问题与挑战。如何通过反垄断执法确保互联网行业竞争机制良性运转,成为新时期我国推进竞争政策需要克服的难题。

一方面互联网等新业态的出现致使反竞争行为更加隐蔽。反垄断法形成于实体经济时代,互联网作为新经济的代表,注重动态竞争、创新竞争和跨界竞争等,与传统行业的模式有很大区别。反垄断执法无法照搬传统产业的分析思路和评估方法,互联网企业产生的竞争行为隐蔽性强,消费者不易察觉,执法机构也不易取证,这都对反垄断执法形成新的挑战。

另一方面互联网企业滥用市场支配地位行为具有特殊性。立足于实体经济制定的《反垄断法》对于互联网这种经济形式明显滞后。如截止到20166月,淘宝网月活跃规模指标占移动购物市场份额的70.1%。根据我国《反垄断法》第十九条:一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的,可以推定为经营者具有市场支配地位。所以这些互联网巨头存在滥用市场支配地位的隐患,但在执法中又面临相关市场界定和市场支配地位认定的困境。腾讯与360、互动百科诉百度等案件,都凸显出现行《反垄断法》已经滞后于新经济发展的尴尬。新业态的出现,对反垄断法提出了新的要求。

(六)竞争文化缺失有损竞争政策推进的外部环境

虽然近年来法律制度建设和竞争执法有了长足进步,但我国的竞争文化还没有形成,一部分政府机关和社会公众对竞争文化的认识还比较粗浅,难以形成竞争政策所需的良性制度环境。

我国从竞争法立法至今只完成了企业竞争意识的初步培养。有些政府部门与公众都未对竞争政策形成客观认识,前者体现在忽视竞争法律的存在而继续为地方经济发展的短期利益或部门利益限制、排除竞争,后者则表现为对垄断行为和垄断现象认识单一化,救济渠道的单一性。竞争文化的培育有利于为竞争政策创造良好的外部环境。反之,竞争文化和理念的缺失,难以形成政府、企业、公众的三方合力进而全面实施竞争政策。

二、扫除竞争政策实施障碍的政策建议

我国竞争政策在实施过程中面临经济体制、政策环境、政策目标方面的障碍和问题。因此,要从这几方面找准政策发力点,逐步清除障碍,割裂某几个问题之间可能存在的关联性,避免制度或现实障碍叠加给竞争政策的实施制造困境的局面,制定行之有效的政策为推进竞争政策的全面落实。

(一)明确以建立公平竞争市场体系为主要目标

在经济增速下滑时期,更应该注重公平竞争市场体系的建设,要避免为了短期经济绩效而放松竞争政策执行的情形,因为这并不能从根本上扭转周期性和结构性的经济下滑。

着力从四方面实现建设公平竞争市场体系的目标。一是以形成国内统一大市场为导向增强市场体系的统一性。以打破区域垄断和壁垒为重点,实现资本和要素的自由流动,此外还要促进地方监管机构联合统一执法。二是以广度和深度为着力点提升市场体系的开放性。扩大市场开放范围的同时要破除各种制度藩篱,防止在竞争政策执行中出现“雷声大,雨点小”的情形。同时,在监管层面上,要提高案件处理的透明度。三是通过制度设计强化市场体系的竞争性。如,在大型经济项目建设中要防止串谋投标,加强事前竞争倡导和事中事后监管评估。保证最有效率的企业具有使用有限资源的优先权,且最优效率的企业给社会提供所需要的产品,从根本上撬开消费拉动经济增长的阀门,避免为了短期经济增长而忽略长期经济结构优化的恶性循环。四是以加强竞争政策执法为重点加强市场体系的有序性。公平竞争的市场体系并非完全放任市场的无序竞争,而是由政府规制相应的无序行为,保护市场公平的准入机会,规范各种操作市场价格、滥用市场支配地位等垄断行为。

(二)形成制度约束和激励机制有效结合的局面

通过激励机制的设计有效推动竞争政策的可持续发展。一方面要形成严格的制度约束,制定竞争政策执行考核指标,并将其纳入政绩考核范围内。每年要公布未按竞争管理当局规定执行竞争政策的典型负面案例,进行相应处罚,形成强有力的制度约束。另一方面设计相应的激励机制,对严格执行公平竞争审查制度的地方给予相应的奖励,鼓励各级政府在公平竞争审查中进行提升效率、改善效果的政策创新。

(三)深度推进公平竞争审查根除行政垄断危害

首先,以评估为依托强化公平竞争的社会监督。将“内部评估”和“外部评估”相结合,对审查结果开展第三方评估,明确竞争审查的责任认定和惩罚措施等,强化公平竞争审查的实施成效。其次,注意存量案件的公平竞争审查。要结合产业发展情况,设置一定的过渡期,按照立即清理、设置过渡期、政策到期自动废止等分类方式积极推进存量政策公平竞争审查。再次,对于行业协会等组织的一些隐性行政垄断行为的规制要上升到制度约束层面。以《行业协会价格行为指南》为重点,遏制行政垄断行为隐蔽化趋势。最后,要加快制定公平竞争审查的正向行为指南。公平竞争审查标准部分包含了4大项18个不得的标准,对竞争行为的合法性审查内容较为完整,但以增强公平竞争审查指导性和操作性的正向行为指南仍需进一步完善。

(四)通过政策机制设计逐步推动产业政策转型

一方面处理好产业政策和竞争政策的关系。在进入供给侧结构性改革的关键时期,避免竞争政策和产业政策的直接冲突,使产业政策遵循竞争政策的相关原则。产业政策在特定历史阶段其发挥了推动经济增长的积极作用,不能一味否定其贡献。在经济发展提质增效的改革深化期,产业政策仍然将财税、土地、金融等要素资源向特定行业和企业倾斜,就损害了公平竞争的市场机制。因此,要协调好产业政策和竞争政策的关系。

另一方面要着力推动政策体系的市场化转型。从无限制的补贴扶植政策转向有激励设计以增强竞争力的产业政策。可以借鉴其他国家的成功经验。如,英国在推动可再生能源发展时,已经逐步从无上限的绿政补贴转向了结合市场机制的差价合约政策,充分利用市场激励机制,推动可再生能源发展的同时提高了其市场竞争力,较少出现弃风弃光问题。我国也应改变单一政策补贴优惠的方式,将激励机制融入到产业政策设计中,推动产业政策的市场化转型。

(五)充分利用信息技术改进竞争政策执法技术

信息技术的出现给竞争政策执法带来新的挑战,要从两方面入手,充分利用信息技术,使其成为竞争政策执法的有效工具。一方面建立竞争政策执法案例数据库,能够形成统一的数据分析资料,利于办案的查案过程中对相似案件的对比分析。另一方面利用信息技术建立相关的网络举报平台,运用社会力量对反竞争行为进行监督,形成有效的信息监督网络,制约排除和限制竞争行为的出现。

(六)积极营造具有优质竞争文化的政策环境

一方面进一步加强公平竞争的典型案例宣传,强化警示作用,在全社会形成促进公平竞争的文化环境。另一方面使政府决策主体自我强化对竞争重要性的认识,消除经济政策中的反竞争行为。同时加强公众的公平竞争意识,培育竞争文化,倡导法制观念。借鉴新加坡模式,制作竞争政策手册,进行广泛宣传,通过民众身边发生的事情让其了解竞争的益处和排除限制竞争的损害,提升全社会对公平竞争的认知,从根本上扫除竞争政策执行的外部环境和观念障碍。
 
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