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以能力建设为突破口推进价格监管现代化

市场与价格研究所王磊2017-06-30

作为经济性监管的核心,价格监管是政府或法律授权的公共机构依据规则对自然垄断行业和公益性服务价格的限制,是现代市场经济制度体系的有机构成部分,还是政府履行微观经济管理职能、保护消费者利益的重要方式。当前,重塑价格监管,是加快政府职能转变的方向,是完善制度创新生态、增加有效制度供给、深化供给侧结构性改革的题中之义,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。

一、 全面深化改革需要高度重视价格监管

价格监管的主要作用是矫正市场失灵,优化资源配置,保护消费者利益,增进社会福利。价格监管影响和作用的对象是微观层次的企业和产业,侧重解决体制机制和结构问题,相对宏观价格管理,指向更加明确具体。在全面深化改革的攻坚期,以“善治”理念为指引,以法治为准绳,重塑价格监管,推进价格监管现代化,是适应和引领新常态的根本要求。

(一)重塑价格监管是推进国家治理现代化的内在要求

我国价格监管改革已经取得很大进展,但离国家治理体系和治理能力现代化的总体要求尚存在一定差距。价格监管作为国家治理体系的有机构成,从理念、立法、实践以及组织架构等多个维度来看,仍面临一系列新要求新挑战。网络型自然垄断行业和公益性服务价格扭曲,推高了经济社会发展的成本,导致社会资源错配,迫切要求重塑价格监管,提高经济治理能力和水平,为建成更加完善的市场经济体制、实现国家治理体系和治理能力现代化保驾护航。

(二)重塑价格监管是全面建成小康社会的现实需要

电力、铁路、电信、供气供水等网络自然垄断行业和公益性服务满足人们基本需求的重要领域,还是保障经济社会持续发展的基础产业。重塑政府对网络型自然垄断行业和公益性服务的价格监管,引导企业为全社会提供更加安全、高效、优质的基础设施和公共服务,是实现2020年全面建设小康社会目标的基本条件。全面建成小康社会,迫切要求重塑垄断行业的价格监管,创新监管模式,平衡好公益性和盈利性的关系,促进行业健康发展的同时,提供高效优质的公共服务。

(三)重塑价格监管是深化供给侧结构性改革的迫切需要

供给侧结构性改革的重中之重是制度创新和有效制度供给。居于制度创新之首的应当是政府管理经济和社会方式的创新。价格监管作为政府重要的微观经济管理职能,在深化供给侧结构性改革、引导和推动相关行业企业完成“三去一降一补”任务、塑造公平竞争、高度法治的市场环境、增加高质量的公共产品和公共服务供给、释放和扩大更多有效需求等方面具有不可替代的作用。政府在这方面还有一定的作为空间,当前最重要的是明确政府和市场的边界,以自我革命的精神,重塑价格监管,做到管好管细管精。

(四)重塑价格监管是加快政府职能转变的重要内容

政府监管是市场经济体制下政府重要的经济职能。党的十八届三中全会《决定》强调,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,关键是按照市场化改革方向,转变政府职能,创新政府价格管理,以价格监管重塑为抓手,形成促进经济持续繁荣的长效制度安排。

(五)重塑价格监管是适应发展进入新阶段的必然选择

伴随我国经济快速增长,电力、电信、铁路、石油天然气等自然垄断行业实现了较快发展,在技术进步和PPP等新模式的推动下,这些行业的部分环节和领域可竞争性有所增强,服务质量也有明显改善。同时,20世纪80年代以来监管改革实践表明,监管改革并不是简单地取消政府价格干预,而是在放松监管的同时,不断重构监管体系,以确保市场经济正常运行。我国垄断性行业发展呈现出上述新趋势新特征,客观上要求适应新常态经济社会发展的需要,进一步重塑价格监管,调整监管重心,创新监管方式,提升监管效率。

二、 重塑价格监管的关键是做到良好监管

在我国经济转型和体制完善的重要时期,重塑价格监管,推进价格监管现代化,关键是在良好监管上下功夫。

(一)价格监管定位应清晰明确

从长期以来的价格监管实践看,价格监管首先要明确其功能定位,厘清政府与市场的边界。党的十八届三中全会《决定》提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,这为新时期调整完善和创新价格监管提供了基本遵循。因此,现阶段我国价格监管定位的重点是弥补市场失灵,解决因市场缺陷而无法实现公共利益和发展目标的问题。

(二)价格监管应遵循法治原则

从成熟市场经济国家价格监管经验来看,价格监管是政府依据规则对垄断企业的价格行为进行干预。党的十八届四中全会《决定》指出,社会主义市场经济本质上是法治经济。建设法治的社会主义市场经济,更好发挥政府作用,要求必须把价格监管纳入到法治上来,以完善的法律法规为基础,建立依法监管的现代价格监管体系。

(三)价格监管手段应科学高效

可持续、公平和效率是政府价格监管的三重目标,但是,由于存在着信息不对称以及监管机构被授权的监管手段与相应的监管目标不匹配,常常造成不同的监管目标之间存在一定程度的矛盾。推进价格监管现代化,应根据现阶段我国制度禀赋、发展阶段、行业技术经济特征,设计和选择针对性强、科学高效的价格监管手段和方法,以实现不同监管目标的平衡。

(四)价格监管程序应透明规范

透明度是有效价格监管的核心支柱之一,是避免监管失灵、提高监管质量的重要手段。但是,在监管决策和执行过程中,由于价格监管机构、被监管企业以及消费者之间存在着信息不对称,监管机构可能存在以公众利益为代价,与企业合谋,以谋求私人和局部利益的行为。因此,更加透明规范和更易于参与的程序,便于社会对监管机构的决策和执行进行监督,有助于缓解和避免监管俘获。

三、 以能力建设为突破口推进价格监管现代化

提升监管效率和质量、提高垄断行业竞争力、保护消费者利益的关键在于提升价格监管能力,构建科学规范的价格监管框架,分类设计价格监管方案。这是新时期全面深化垄断行业价格监管改革的有效途径,也是强化政府治理能力的重要内容。

(一)明确价格监管的功能定位,确立价格监管的基本框架

以善治、法治理念为指引,明确价格监管作为政府矫正市场失灵、实现公共利益不可或缺的微观经济管理职能定位。修订和完善《价格法》以及《电力法》、《铁路法》等涉及价格监管的相关法律法规,加快制定《国家公用事业法》,确立价格监管的基本框架,进一步明确价格监管的目标和原则、机构权责、监管程序等,满足依法监管、透明监管、专业监管等要求,同时确保价格监管政策的可预见性和稳定性。

(二)依据良好监管要求,以能力建设为抓手提升监管质量

适应价格监管新形势新要求,加强投资、成本与价格等监管职能整合,构建独立性和专业性强、职能相对完备的价格监管机构,形成分工合理、权责对等的价格监管组织架构。加强对事前事中的投资和成本监管,根据行业技术经济特点,分类设计和选择科学合理的价格监管方法,建立价格监管模式动态调整机制,为被监管企业控制成本、提高效率提供有效激励。适应监管“五化”要求,整合各类监管资源,实行特殊的人事管理和经费保障制度,吸纳经济学、法学、公共管理等领域的专家和行业技术人才参与到价格监管中来,畅通外部专家和价格监管机构有机协作、高效互动的机制化渠道。加强监管影响评估和成本收益分析,提高监管决策的科学化规范化水平。提高价格监管的公开透明度,加强监管政策制定、决策、执行以及效果等方面的信息披露,搭建多方利益主体参与的制度化监管监督机制。健全激励和问责机制,有效规范监管机构的行为,抑制监管机构滥用权力,避免监管俘获,减少决策失误。

(三)以效能提升为导向,推进有助于价格监管的配套改革

坚持透明、可问责和法治原则,清晰界定和加快转变政府职能,统筹考虑行政与监管部门职能配置,建立综合性政策部门与价格监管机构的有效协调机制,处理好彼此之间的关系,解决好职能交叉、政出多门和问责难问题。加强投资审批和投融资体制改革,建立投资、成本与价格监管协调联动机制,加强对投资项目的技术经济可行性和成本收益评估,破解“重审批、轻监管”难题,为理顺自然垄断行业和公益性服务的价格形成机制创造条件。加快推进垄断环节与竞争性环节的结构分离步伐,放松可形成有效竞争的环节和业务的价格监管,加强对垄断环节和业务的价格监管,引入激励性监管方法。完善定价成本监审办法,加快建立监管成本会计制度,确保监管准确有效。深化垄断行业的国企改革,建立适应电网等自然垄断以及公益性服务企业价格监管需要的绩效考评制度,引入更多针对性的考评指标。

 

 

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