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从离不开的“羊煤土气”到高质量的“扬眉吐气”:成长型资源型城市鄂尔多斯推动高质量发展的思考

中国宏观经济研究院2018-05-29

当前我国已经从高速增长阶段进入高质量发展阶段,推动高质量发展正在成为各地努力的方向和追求的目标。不同地区和城市由于所处发展阶段、自然资源赋存、产业发展基础、对外开放水平、民生领域保障程度等方面存在很大差异,这就决定了不同城市推动高质量发展的内涵、动力、重点、路径和模式也会出现很大的不同。鄂尔多斯作为我国成长型资源型城市的代表,推动高质量发展既面临着一般城市共同的挑战和任务,又面临着自身发展所特有的困境和问题。因此,应全面客观分析鄂尔多斯经济社会发展的主要特点和面临困境,找准未来推动高质量发展的重点抓手和出路所在,破除传统资源型城市转型发展的窠臼,先行探索高质量发展的路径模式,为全国的资源型城市高质量发展提供借鉴示范。

一、 主要特点

鄂尔多斯在资源型产业和经济体系、城镇和园区空间布局、城市功能和特色、城乡居民生活水平等方面具有显著的特点,不同于一般的内陆资源型城市,孕含着支撑未来发展的比较优势和比较劣势,这是推动鄂尔多斯高质量发展必须紧紧依托和正确认知的基础条件和基本前提。

煤气等矿产资源储量丰富,资源依托型产业占比高。鄂尔多斯境内分布有各类矿产资源50多种,其中煤炭、天然气探明储量2100亿吨、4.95万亿立方米,分别占全国的1/61/3左右。2017年全市煤炭产量超过6亿吨,天然气产量234亿立方米,在全国的煤炭和天然气生产供应中占有举足轻重的地位。鄂尔多斯还拥有丰富的高岭土、风光能源、山羊绒等资源。与量大质优的资源禀赋特征相对应,鄂尔多斯形成了资源依托型产业为主体的产业结构。煤电、煤化工、冶金、陶瓷、建材、羊绒等行业门类全、体量大、比重高,2017年全市煤电总装机2000万千瓦左右,发电量达到870亿千万时;煤化工产能约为1500万吨,煤制油气、煤制烯烃、煤制醇醚等生产技术和装备先进,是国家确定的14个大型煤炭基地、9大煤电基地、4大现代煤化工产业示范区之一。资源依托型产业无论在投资、产值、利税、就业等各方面均超过全市的半壁江山甚至更高,充分体现了鄂尔多斯作为成长型资源型城市的显著特点。

市域地广人稀,城镇、园区和企业布局分散。全市国土面积8.7万平方公里,2017年总人口205万,地区生产总值3580亿元,全市人均地区生产总值约为17.5万元(2.8万美元),是全国平均水平的3倍以上;人口密度为23.6/平方公里,经济密度为411.5万元/平方公里,远低于国内城市平均水平。全市辖2751个乡镇苏木,区旗国土面积数千甚至上万平方公里,人口只有数十万人甚至不足十万人,乡镇苏木国土面积几百乃至上千平方公里,人口平均只有几万人甚至不足万人,旗与旗之间及同一旗内不同乡镇苏木之间距离往往超过几百公里。全市现有17个园区分布在本就布局分散的区旗和乡镇,很多园区由于资源就近开采的需要又远离旗或镇政府所在地,园区间、园区与城镇间、企业与企业间距离较远。而且,园区面积较大往往几百平方公里,园区内的企业数量少、占地多、布局散,园区道路、管网、绿化等公共设施的建设和管护成本较高。

城市框架和功能不断完善,城市特色和品牌日益彰显。2016年,全市城镇建成区面积269.4平方公里,城镇化率73.5%,城镇体系逐步建立。中心城区随着康巴什正式设区,中等城市框架基本形成,东胜区与康巴什区之间的互联互通更加便捷密切,分工特色更加明显。市域内交通、能源、水利、信息等基础设施网络完备,内外通达开放程度和综合承载能力明显提升。市区内市政道路、供水、供气、污水处理、垃圾处理、绿化覆盖等公用设施服务率不断提高,人均占有指标明显高于全国城市平均水平。呼包鄂、呼准鄂动车开通运营,鄂尔多斯机场正式设立开放口岸,开通国际航线11条,中心城区的枢纽集散功能和综合服务功能日益增强。农牧交错自然景观、资源型城市空间格局、蒙元民族历史文化交相融合,城市建筑、民俗、节庆、饮食等特色浓郁,鄂尔多斯羊绒、成吉思汗陵、伊泰集团煤制油等知名品牌驰名中外。鄂尔多斯拥有全国文明城市、全国卫生城市、国家园林城市、国家森林城市等众多荣誉称号,在国内外的知名度和影响力日益提升。

城乡居民生活水平持续改善,环保、扶贫等民生保障程度显著提高。2017年鄂尔多斯城乡居民收入分别为43519元、16703元,分别是全国平均水平的1.19倍、1.24倍,持续增速高于地区生产总值增速。教育、卫生、文化、养老等公共服务设施标准高,棚户区改造成效明显,社区网格化管理、社会治安等网络覆盖面广、智能化水平高,人民群众生活满意度和幸福感较强。双创工作稳步推进,就业稳定性和灵活性同步改善。社会保障体系更加健全,保障标准持续提高,城乡居民基本养老、医疗保险制度并轨稳步推进。三大攻坚战中的污染防治和精准扶贫有效推进,全面实施大气、水、土壤污染防治计划,空气优良率达到85%以上,工业用水零排放、循环利用等严格执行。生态建设常抓不懈,在荒漠化治理方面形成了独具特色的经验模式。贫困发生率已经降到1%以下,基本消除绝对贫困,城乡低保标准不断提高。 

二、 面临困境

鄂尔多斯推动高质量发展面临着路径依赖、同质竞争、央地关系、地方债务、能源双控、人口(才)短缺六大困境,有些困境是资源型城市共同面临的共性问题,有些困境是鄂尔多斯单独面临的特殊问题。这些困境多数都是长期以来逐渐积累形成的,同样也需要长期坚持不懈的多方共同努力才能逐步摆脱困境。

路径依赖困境。长期以来鄂尔多斯形成了以资源为依托的经济体系,资源依托型产业的投资、产值、就业占有很高比重。政府部门、企业家和技术工人等发展主体比较熟悉和习惯于资源型产业的项目上马、工艺改造和产品开发,以及为资源型产业发展相配套的关联产业,而对非资源型新兴产业的发展了解不够、办法不多、信心不强,同时也缺少相配套的技术、人才和经验,发展理念和模式方面形成了很强的惯性思维和路径依赖。这一路径依赖很容易导致陷入资源诅咒的陷阱,缺少下大力气发展非资源型替代性产业的动力,并且往往随着资源型产品市场价格的大幅度波动经常犹豫观望,错失发展替代性产业的良机。

同质竞争困境。呼包鄂榆地区资源禀赋相近、地理位置相连,以资源依托为特点的产业结构相似度较高。包头的冶金、装备制造业,榆林的煤电、煤化工业,呼和浩特的大数据、节能环保产业,近些年发展都很迅速,与鄂尔多斯的支柱产业具有很高的相似度,形成了比较激烈的竞争。在有限的空间范围和市场半径内,不仅煤电、煤化工等传统资源型产业存在低水平同质竞争,而且装备制造、大数据等新兴非资源型产业也出现产能过剩、同质竞争的趋势,不利于鄂尔多斯特色优势产业培育和与呼包鄂榆城市之间的差异化错位发展。同时,鄂尔多斯市内各区旗之间也存在主导产业的雷同,煤电、煤化工、冶金、装备制造、大数据等行业间的低水平重复竞争比较突出,普遍存在产业链条短、产品系列单一、工艺技术雷同等特点,进一步制约了全市主导产业竞争力的提升。

央地关系困境。中石化、中石油、神华集团等央企在鄂尔多斯境内均有企业从事资源开采和加工,但是公司注册地不在本地,导致所得税等税收大头上缴中央,真正留在本地的资源开发收益相对较少。央企在资源开采特别是天然气开发过程中,由于煤炭矿业权和天然气矿业权存在重叠,造成大面积煤炭资源无法正常开采,影响地方企业的正常生产。同时央企资源开发对于当地生态环境、安全生产造成较大影响,直接影响本地农牧民的生产生活,而用于生态环保等方面的投入不足,地方政府在服务央企的基础设施建设、基本公共服务配套等方面承担较大的支出压力。而且,央企的生产、流通、销售等体系自成一体,对于地方企业的关联带动作用较小。因此,加强央企与地方产业的关联配套,有效嵌入地方经济体系,发挥央企对于地方经济的辐射带动作用,积极协调缓解央地之间的矛盾冲突,对于鄂尔多斯转型发展具有现实意义。

地方债务困境。鄂尔多斯在快速工业化和城镇化过程中形成了较大的地方债务,债务偿还的压力较大,制约了政府财力发挥空间。随着国家加大金融风险防控力度,全面收紧各类信贷和投融资,严格规范地方债务发行和增长,将化解地方债务作为三大攻坚战之一,鄂尔多斯地方债务和投融资面临较大压力。一方面很难再通过“发新债还旧债”进行债务置换,另一方面通过自身财政收入保持快速增长进行债务偿还也面临很大难度,资金筹措和保障的困难加大,难以满足高质量发展所要求的产业转型升级、城市功能提升、公共服务建设等产生的巨量资金需求。

能耗双控困境。鄂尔多斯本身以能源、化工、冶金为主的产业结构耗能较大,今后传统产业升级改造的一个重要方向就是依托资源型产业延伸产业链条、拓宽产品系列,这些升级改造的行业多为高耗能产业,同时城市建设、居民生活等领域能源消耗仍处于上升阶段,总的能耗需求仍将保持快速增长。而且,国家将鄂尔多斯定位为清洁能源输出基地,鄂尔多斯在为全国其他地区供应清洁能源的同时,必然会增加自身的能源消费。国家将节能降耗作为约束性指标分解到各省市,实行能源消费强度和总量下降的双重考核,尽管鄂尔多斯节能技术改造取得一定成效,但短期内大幅度降低能耗的技术性、经济性空间有限,这对于鄂尔多斯带来较大的现实压力,经济发展与节能降耗之间的矛盾比较突出。

人口(才)短缺困境。鄂尔多斯人口总量小、人口密度低,而且面临人口外流的压力,不利于城镇规模效应的形成,加大了公共服务设施建设和维护的成本。同时人口数量少不利于消费规模的扩大和服务业的发展,目前全市服务业占GDP 比重仅为44%,而且相对分散的人群消费又被周边的乌海、包头、呼和浩特等城市所分流,难以形成支撑城市发展的人气商气,也对企业的用工需求带来制约。目前鄂尔多斯企业不同程度存在招工难、用工贵的问题,特别是本地难以提供满足需求的技术工人、青壮年劳动力,进一步增加了企业用工成本,制约着企业竞争力提升和产业转型升级。尤为突出的是各行各业普遍存在高级研发人员、专业技术人员、运营管理人员等专业性人才的短缺,再加上党政机关领导干部、企业家队伍的人心不稳、人才流失等现象,进一步增大了鄂尔多斯招才引智的难度。

三、 重点抓手

推动鄂尔多斯高质量发展既要战略谋划、统筹兼顾,更要战术攻坚、重点突破,依托成长型资源型城市的基本特点,立足于破解高质量发展面临的困境,找准推动高质量发展的重点抓手,集中资金、项目和人才的投入,配套相应的政策、机制和环境,强化牵一发而动全身的带动功能,促进形成推动高质量发展的良性循环。

以加强资源型产业延链拓品增值为抓手,带动传统优势产业转型升级。鄂尔多斯作为成长型资源型城市,资源型产业和经济在今后相当长时期内仍然占有重要地位,资源优势必须充分依托和发挥。今后不应盲目追求资源型产业的速度增长和规模扩大,应将提升综合竞争力放在首位,更加注重工艺技术、投入产出、成本收益、绿色环保、智能安全等体现质量和效益的水平提高。战略性新兴产业的发展必须依托现有资源型产业基础,有选择地发展新材料、新能源、节能环保等产业,切忌盲目铺摊子。重点加强煤化工、新材料、冶金、建材、绒纺等资源依托型优势产业的改造提升,对标国际同行业先进水平,按照不同生产工艺和技术路线,大幅延长产业链条,拓宽产品品种系列,提高产品附加值和科技含量。加强对煤制油气、煤制醇醚、煤制烯烃、粉煤灰提取氧化铝等重点优势行业的技术研发投入和人才培养建设,密切关注主导产品市场供求和价格变化,及时追踪调整生产工艺延伸和产品拓展的方向、力度,切实将资源优势转化为产品和产业的竞争优势。

以提高非资源型产业配套能力为抓手,促进新兴特色产业发展壮大。加快非资源型产业发展壮大,稳步提高产值、税收和就业在经济体系中的比重。目前全市非煤产业增加值占全部工业增加值比重超过50%,发展势头较好。依托现有的国家级高新区、空港物流园区的产业基础,重点围绕汽车制造、装备制造、电子信息、大数据、云计算、生物制药等新兴特色产业,着力提升生产和生活配套能力,显著增强企业的可持续竞争力。加强铁路专用线、仓储物流设施、物流园区等规划建设,建设多式联运网络体系,形成物流畅通便利化的政策和机制,有效降低新兴企业物流成本。依托龙头企业以商招商,吸引更多零部件生产制造企业入驻园区集聚,积极培育当地更多企业围绕龙头企业提供上下游产品配套,大幅提高龙头企业的当地零部件配套率。依托当地职业教育扩大专业技术人才培养规模,吸引更多周边和外地技术工人入驻,满足龙头企业的不同层次用工需求。加强龙头企业员工居住、教育、医疗、消费等生活配套设施的建设,创造人性化、便利化宜居环境,降低各类人才和用工的流失率,为新兴特色产业发展壮大提供人才和智力支持。

以推进产城融合为抓手,带动产业园区集约化布局发展。针对鄂尔多斯现有产业园区数量多、面积大、布局散的特点,将产业园区作为产业转型升级的重要载体,加强空间整合和功能提升,发挥产业园区规模经济和范围经济效应。严格控制产业园区数量增加和面积扩大,重点加强列入国家开发区目录的10家园区发展,合理规范“一区多园”、“区中园”等空间拓展。对于毗邻城镇的产业园区,加强城镇与园区功能分工和分区,严格控制园区生活服务功能扩张,集中完善城镇配套服务功能,促进城镇与园区产城融合互动发展。对于距离城镇较远的产业园区,合理规划建设园区的生活服务设施,满足一定的周转性生活服务功能,依托周边旗政府所在城镇或其他重点城镇集中布局生活服务设施。加强土地、环保、管网、绿化等管控手段综合利用,切实增强产业园区内各类专业园、企业的布局紧凑程度,提高产业园区的集约化发展水平。

以扩大企业上市融资为抓手,培育壮大现代化龙头企业。截止2017年底,鄂尔多斯拥有4家主板上市公司、3家新三板上市公司,分别占全自治区的15%4.9%,近20年以来全市没有一家公司上市,这与自身经济体量和地位极不相符。优先选择一批传统优势企业和新兴特色企业开展上市辅导,明确分阶段在主板、创业板、新三板上市公司的目标任务。下大力气引入国内知名投资银行为企业上市包装策划,充分借鉴国内发达地区公司上市的经验模式,完善企业上市所需要的资产评估、会计审计、法律咨询等配套服务。支持有条件的优势企业到境外上市,鼓励成长性较好的科技型企业重点到创业板上市,构建不同类型企业到多层次资本市场融资的格局。加快转变政府部门和企业家观念,利用企业上市契机加快企业与国内外各类标准接轨,促进以企业规范化、透明化管理为特点的现代企业制度建设,推动上市公司接受股东监督和社会监督,打造一批具有较强竞争力的现代化龙头企业。

以加快综合保税区建设为抓手,提高对内对外开放水平。鄂尔多斯拥有目前呼包鄂榆地区唯一的一家综合保税区,位于空港物流园区,毗邻正式对外开放的鄂尔多斯航空口岸,周边初步形成现代物流、航空产业、信息技术、智能制造等产业体系。应紧抓综合保税区即将封关运行的契机,扩大对呼包榆等周边城市的辐射作用,发挥包头和鄂尔多斯联合确定为全国首批产业转型升级示范区的辐射带动效应,全面加强与周边城市之间的产业开放合作,吸引更多的保税产品、加工、贸易进驻综保区。加强综保区配套基础设施建设,提高综保区与国内开放口岸连通效率,发挥鄂尔多斯航空口岸优势,拓展与中蒙俄经济走廊、东北亚国家的经贸合作,带动全市开放型经济水平的提升。

以完善中心城区功能为抓手,增强城市集聚辐射能力和半径。目前鄂尔多斯基本形成以东胜区、康巴什区为主体的中心城区,但是总体看来存在城区面积大、人口少、集约化水平低、功能分散等问题,不利于中心城市的规模集聚效应形成。应严格控制城区增长的边界,合理划分生产、生活、生态空间,提升中心城区的集约化水平,打造宜居宜业宜游品牌城市。加快推动伊旗所在地与中心城区建成区的连接和功能整合,加强资源统筹配置和要素有序流动,促进伊旗与两个城区间的一体化融合发展,积极吸引周边及国内其他地区人口聚集,提高消费规模和水平,促进生活性服务业发展,力争打造城区人口超过100万人的大城市。强化康巴什区行政、信息、文化等城市核心区功能,展现城市新区的现代景观风貌,打造中心城区地标式建筑景观和品牌形象。发挥东胜区教育、医疗、消费、生产制造等城市功能,促进产业转型升级和空间布局整合,优化提升中心城区服务功能和效率。依托伊旗所在地的历史文化、生态绿化等特色优势,加快与中心城区的融合对接,拓展综合配套服务功能,增强对全市的集聚辐射作用。

 

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