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我国经济发展的空间不平衡不充分问题及对策建议

国土开发与地区经济研究所2018-04-10

内容摘要:我国优化经济布局和空间开发在取得诸多成绩的同时,也存在一些突出问题,不平衡不充分的空间发展格局尚未得到根本改变,主要表现为:空间无序开发,资源和人口分布不匹配;空间过度开发,区域环境质量下降;空间粗放开发,建设用地规模扩张过快;空间多头治理,“碎片化”现象突出。为了应对我国空间发展中存在的问题,促进我国空间均衡发展,提出以下建议:搭建空间大数据平台;统一基础数据和技术标准;明确部门职能和分工;加快空间资源管理和规划的法律法规;制定引导空间发展的配套政策措施;构建绩效考核、实施监督和公众参与机制。

党的十九大报告指出:“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,这表明我国不平衡不充分的发展格局尚未得到根本改变。为此,应该从多视角加深对发展的不平衡不充分问题的认识。从我国经济发展的空间格局视角来来看,我国生产力布局与环境保护和生态建设融合发展程度不高,区域发展所面临的资源环境约束压力增大,区域发展与生态环境保护的矛盾日益突出。因此,要解决我国经济发展的空间不平衡不充分问题,要大力实施区域协调发展战略,不仅包括地区间居民收入差距的缩小和基本公共服务的均等化,也包括人口经济与资源环境的空间均衡,达到区域经济、生态和社会发展程度与地区资源环境禀赋相协调的区域生产力布局状态。

一、我国经济发展空间不平衡不充分的主要表现

我国优化经济布局和空间开发在取得诸多成绩的同时,也存在一些影响经济社会可持续发展的突出问题,必须高度重视和着力解决。

(一)空间无序开发,资源和人口分布不匹配

我国国土空间开发无序主要表现在两个“不匹配”。一是经济布局与区域资源环境的承载能力不匹配。经济布局向少数区位条件好的区域集聚是经济发展的必然规律,但是目前我国经济集聚程度与区域资源环境的承载能力悬殊较大,这是形成南水北调、北煤南运、西煤东运、北油南运、西气东输格局的主要原因,由此造成了大量生产要素及商品长距离大跨度流动,增加了运输过程中的损耗的同时也提高了我国经济空间组织的成本和风险。以我国矿物燃料的供应半径为例,从1980年的400km,扩大1990年代中期的1000km,到2000年,已经达到了1310km2006年则超过1700km。二是经济布局与人口分布不匹配。从国际经验看,经济集聚会形成人口集聚,例如,日本三大都市圈集聚了日本70%GDP65%的人口,地区之间人口分布与经济布局是基本均衡的。我国人口和经济同向集聚速度却相对较弱,经济发达地区没能吸纳相对应规模的人口。2015年,江苏省、广东省、浙江省、上海市、北京市、山东省、天津市、福建省、辽宁省等10个省份的GDP占全国比重高于其人口占比,特别是江苏省和广东省分别高3.882.16个百分点。

(二)空间过度开发,区域环境质量下降

土地利用强度直接反映了国土开发程度。我国土地利用强度整体分布特征为:以胡焕庸线为界,我国东南部地区的土地利用强度呈现类型多样化和强度多级化,开发强度远远高于西北地区。珠三角、长江中下游、黄淮海、和四川盆地的土地利用强度较高,建设用地面积比重大。而随着我国一些经济发达地区的国土开发强度已经超过了区域资源环境承载能力,致使区域生态环境质量不断下降。特别是生态空间被不断蚕食,许多耕地、林地、草地和湿地被肆意开发,导致土壤侵蚀、湿地萎缩、河湖干涸、地下水位下降等生态环境问题。如,随着珠三角地区经济迅速发展,城市建设用地急剧扩张,珠三角地区的建设用地面积从1979年的246.58km2扩张至2009年的5844.58km2,建设用地面积占整个地区土地面积的比重也由1979年的0.5%左右升至2009年的10.8%。与此同时,珠三角的区域资源环境压力也越来越大,出现了日益严重的环境污染、绿色生态空间、生态系统功能退化、交通拥挤等问题。大量的高产田地被用作建设用地,土壤中有利于农作物生长的有机质含量严重降低,重金属超标的土壤占到28%。从20102012年,珠三角地区的废水排放量由52.54亿t增加到63.27亿t,增加了20.4%,珠三角地区的废水排放量占广东省的比重保持在70%以上。

(三)空间粗放开发,建设用地规模扩张过快

在我国快速城镇化的过程中,城市建设用地剧烈扩张,“城区外拓”和“城镇蔓延”迅速,土地资源浪费现象严重。2000年以来,全国许多地区的大中城市,纷纷以“大手笔”规划建设新城、产业园区、大学城、大广场等,其结果是土地开发失控,建设用地规模扩张过快,耕地总量逐年下降,特别是经济发达区域优质耕地大面积消失。目前全国城市的平均容积率仅为0.51,国外城市的总体容积率一般在0.8-1.2之间,国内大城市的总体容积率在0.8-1.0之间,国内城市容积率明显低于国外城市的容积率。在一些城市群地区,由于涉及各地区的利益和权限,本来可以共建共用的基础设施存在重复规划和建设。同时,农村建设用地无序扩张问题更为严重。虽然农村人口不断减少,但农村居民点用地不减反增,“城镇增人增地,农村减人增地”的现象对耕地红线造成巨大压力。根据国土资源部的数据显示,20062014年,农村常住人口减少了1.6亿人,但农村居民点用地却增加了3045万亩。我国农村地区一般每户审批面积可达220平方米,人均住宅审批可达40平方米。村庄建设用地是城市建设用地和建制镇建设用地新增量的1.8倍,全国约有20%的农村住房常年无人居住,部分中西部地区市县中这一比重更高。2015年,江西省余江县全县共有92300宗宅基地,而空心村的就达到了23000宗,占全县宅基地的四分之一。

(四)空间多头治理,“碎片化”现象突出

我国现行国土空间治理体系一定程度上存在部门多,职能交叉、相互扯皮、短期行为等问题。

从管理体系上,存在多头监管,政出多门,管理效率低。2017年,我国各级各类生态保护区域数量达10000多处,约占陆地国土面积的18%,如此繁多的保护区类型带来的突出问题是保护地空间界线不清。在管理上,风景名胜区和国家城市湿地公园是由住建部管理;国家森林公园和国家湿地公园由国家林业总局管理;国家地质公园由国土资源部管理;水利风景区由水利部管理;文物保护单位由国家文物局管理;A级旅游景区由国家旅游局管理。

在资金保障方面,中央和地方政府拨款较少,国家对国家地质公园、国家森林公园等基本上是“只给帽子,不给票子”,“门票经济”是目前国内风景名胜区的主要营运模式。由于缺乏充裕的资金来源,各自然保护区必须利用经营性收入来补贴日常保护和管理经费,自身既是保护地的管理者又是经营者,带来了旅游开发强度过大等问题。而且有些保护地同时挂了多块牌子,既是自然保护区又是风景名胜区等,各类保护地空间重叠、管理条约和规章制度不统一、管理责权不明晰等问题突出,造成管理缺失和重复管理等各类矛盾。

二、促进空间均衡发展的对策建议

针对我国经济布局和空间开发存在的问题和成因,需要进一步夯实数据和技术基础,理顺体制机制,明确职能分工,完善配套政策,以促进空间均衡发展。

(一)搭建空间大数据平台

搭建空间大数据基础平台,提供数据服务,促进数据的开放共享。从空间维度对不同部门进行数据整合,打破数据部门和行业堡垒,进行多源数据汇聚融合,搭建基础数据、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间数据信息管理平台,形成各部门和各地区数据互联互通、共享互用的统一数据库。以地理空间框架为支撑,对山川、河流、湖泊、楼宇、车辆等“物”的数据进行集成,将人口、企业、交通等信息有机连接,对国土、规划、市政、公安、交通、测绘、房产、电信、商业活动的各种需求做出智能响应,逐渐为政府、企业和公众提供数据服务。推进行政审批制度智慧化、信息化改革,让“信息多跑路、群众少跑腿”。建设投资项目在线审批监管平台,实现投资项目由串联审批转向并联审批,提高行政审批效率。

(二)统一基础数据和技术标准

落实主体功能区规划、生态红线管控制度等要求,研究一套技术规程,统一基础数据和技术标准。基于测绘地理信息标准,对自然资源、生态环境、住建、农业、林业、水利、交通等领域所涉及的坐标系统、用地分类标准、空间性规划制图标准等数据规范和技术标准对接,做到“五个统一”。一是统一基础数据。完成各类空间基础数据的坐标转换,研究提出基于2000国家大地坐标系的规划基础数据转换办法,建立空间规划基础数据库。二是统一用地分类。整合《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等现行分类规定,形成统一的用地、用海、用岛分类标准。三是统一目标指标。综合各类空间性规划核心管控要求,科学设计空间规划目标指标体系。四是统一管控分区。以区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础,明确划定“三区三线”的技术规程,形成协调一致的空间管控分区。五是统一空间规划基础信息平台。充分利用云计算、大数据等现代信息技术,构建省级和市县“多规合一”空间规划基础信息平台及相关业务系统。

(三)加快空间资源管理和规划的法律法规

健全法律法规是空间规划编制、实施和管理的重要保障。加快开展《空间规划法》立法工作,以法律的形式明确空间规划的性质、定位、内容、程序、编制主体、论证、实施、评估、监督等内容,确定修改空间规划的法定程序及违反规划的法律责任,并且细化实施细则,减少自由裁量权,实现有法可依、有理可循。以此确立空间规划在我国规划体系中的地位,明确空间规划与经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等各级各类规划的关系,同时,理顺政府行政事权,优化职能分工和建立衔接机制,形成具有中国特色、科学务实的空间规划法。

(四)制定引导空间发展的配套政策措施

按照政府引导与市场化运作相结合,从制度建设、规范管理、监督检查、协调机制等多方面,完善人口、土地、财税、产业等引导空间发展的保障政策。具体可包括:完善扶贫搬迁、生态移民、库区移民、产业移民等的补贴政策,建立以促进农民工市民化和区域可持续发展为核心的人口迁移政策;完善城乡建设用地增减挂钩土地政策;实行有利于区域产业转移的差别化产业政策;健全引导集约发展的城乡规划和管理政策;完善对粮食主产区和生态功能区的区域补偿政策;制定有利于区域主体功能差别化发展的环境保护政策;完善资源开发利用利益分配与补偿机制,建立资源产区和资源加工区之间的价格联动机制;引导和规范各类市场主体合理开发资源,承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务;积极完善和推广国家公园管理体制,探索特许经营、“功能分区”、可持续社区发展等模式。

(五)构建绩效考核、实施监督和公众参与机制

加快形成政府、企业、公众联动的多元化的空间治理结构。具体包括:一是实施差异化绩效考核评价制度。建立健全符合“五大发展理念”并有利于推进形成主体功能区的绩效考核评价体系。按照不同区域的主体功能定位,实行各有侧重的绩效考核评价办法,强化对公共服务、社会保障、开发强度、环境质量等方面的评价。二是强化责任追究。完善目标体系、考核办法和奖惩机制,实施领导干部实行离任审计和责任终身追究制度。三是开展国土空间监测管理。加强国土空间开发动态监测管理工作,完善水文、水资源、土壤环境、水土保持、节能、节水、污染物排放的监测、预报预警、应急管理,对国土空间变化情况及时跟踪分析,促进各类地理空间信息之间测绘基准的统一和信息资源的共享。四是提高公众参与度。通过广播、电视、出版物、群众集会等形式,广为宣传,广泛听取公众意见,最大限度地调动各方面的积极性。

 

 

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