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2017年,我国新型城镇化在理性中完善在努力中前行

国土开发与地区经济研究所2017-12-29

2017年,我国新型城镇化显示出更加理性的发展态势,在城市群、综合试点、特色小镇、落户政策、住房政策等方面都呈现一些调整,这种转变正在为下一个阶段新型城镇化长远发展积蓄动能。2018年要在党的十九大报告精神指引下,抓住关键点,久久为功,持续推动新型城镇化在前行中提质。

一、2017年我国新型城镇化在理性中完善

(一)城市群规划更加突出个性特点和时代要求

城市群作为新型城镇化的主体形态,规划和建设好城市群一直是近年来推进新型城镇化工作的抓手之一。2017年出台了北部湾城市群的规划,编制完成了关中、海西、兰西、呼包鄂榆等省级行政区城市群规划,《粤港澳大湾区城市群发展规划》已初步成型并备受社会各界关注,由省级人民政府负责编制的山东半岛、黔中、宁夏沿黄、山西中部等省内城市群规划加快推进。根据计划,年内要完成所有城市群规划的编制工作。

随着城市群规划建设的推进,社会上出现了反思的声音:一些学者认为,城市群形成和发展有其内在的规律,不是靠长官意志把几个城市圈起来就能形成,而地方政府也抱怨,落实城市群规划中缺少抓手,没有具体的项目和政策支持,没有有效的绩效考核和激励,规划落实有很大弹性和主观性。一时间,关于城市群的内涵、城市群规划的作用、编制重点、实施路径等的讨论又多了起来,为此去年年底今年年初国家发展改革委专门出台了《关于加快城市群规划编制工作的通知》,对上述概念进行了澄清,提出了“七方面重点任务”,描绘了城市群规划的重点内容。

不同于此前城市群规划交通、产业、生态“老三篇”,2017年城市群规划无疑更有“个性”,在立足区域特征和发展阶段的基础上,更加注重体现中心城市枢纽作用的发挥、参与国际竞争、推进协同创新等新的时代要求。比如北部湾城市群规划突出了“陆海统筹”、海西城市群规划突出了“两岸合作”、天山北坡城市群规划突出了“一带一路”和边疆地区、关中城市群规划突出了“军民融合”等不同题材,在不断探索中呈现出城市群不同的特色。

(二)城镇化试点更加突出均衡布局、整合联动和领域拓展

新型城镇化综合试点是推进新型城镇化的重要抓手之一,从2015年开始,国家先后推出了3248个试点,涵盖了省、副省级市、省会城市、地级市、区、县及县级市、镇等不同行政单元,一些省份还推出了省级试点。关于新型城镇化综合试点也一直伴随着不同的声音,特别是在前两批试点推出后,一些学者认为,试点数量过多,以至于中央层面指导不过来,地方政府认为试点缺少政策和资金支持,许多领域探索都受到法律或部门规章限制,以至于试点工作受到很多束缚。

伴随着这些声音,2017年的城镇化试点在理性中调整,在理性中向纵深推进。年初开始启动的第三批试点已经显示出多个调整:一是向中西部地区和东北地区倾斜,在第三批111个试点中,70%在中西部和东北地区;二是向中小城市、县、建制镇的倾斜,县级及以下试点占到了77%85个);三是重点向全国发展改革试点镇,和国土部的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度、三权分置改革等试点县(市、区)倾斜;四是试点内容上更加具体,从起初的“人、地、钱”向城镇体系、城市建设、空间利用、文化传承等领域拓展。

                               

2017年是第一批试点的收官年,在调研中发现,由于每一项试点任务都涉及到多个部门,单兵突进很难取得预期效果,越来越依赖多部门联动;有些试点在特定领域取得显著成效,比如辽宁海城的农村集体产权改革,并不是成为试点后的2-3年能实现的,而是在该领域长期、持续探索和积累的结果。通过第一批试点评估,发现了一些新问题,为下一步政策调整做好了储备,包括进一步整合部门力量、支持一些地区开展持续性探索等。

(三)特色小镇建设更加突出因地制宜、改革创新和产业特色

特色小镇继续成为新型城镇化中的一个亮点,也成为社会各界关注的热点。2017年住建部推出了第二批全国特色小镇,值此,总数量达到403个,国家体育总局也推出了96个全国运动休闲特色小镇。与此同时,在特色小镇建设过程中,出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展等问题,出现了政府债务风险加剧和房地产化的苗头,这引起了学术界和决策层的广泛关注,国家发改委、新华社等机构开展了多次深入调研,经过大半年的持续讨论,社会各界对特色小镇的态度日趋理性。

2017年底,四部委出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,标志着特色小镇政策发生重大调整。《意见》从城镇化规律、供给侧改革高度,针对下一步特色小镇发展,提出了十条重点任务,包括强调因地制宜,中西部地区不能脱离实际照搬照抄;注重打造特色,防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争;留存原住居民生活空间,防止将原住居民整体迁出;避免政府大包大揽,鼓励企业特别是大中型企业牵头打造;实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度,取消一次性命名制。从规范的角度还提出了“四严”:严防政府债务风险、严控房地产化倾向、严格节约集约用地、严守生态保护红线。

《意见》反映出几个方面的理性。一是强调特色小镇和特色小城镇的区分,前者重点是搭建创新创业平台,后者则主要是侧重于公共服务和基础设施的优化提升。二是强调统一认识,强调了对特色小镇的概念、定义和发展路径统一认识、明晰概念。三是强调市场力量,要防范政府债务风险,引导大中型企业作为开发主体。四是注重创新,包括产业结构上的创新,和制度层面的创新。尽管2017年理性过后的特色小镇发展热度会有所降低,但长远看,有利于促进新型城镇化的健康发展。

(四)农民工落户更加突出人的需求和基本公共服务供给

推进农民工落户是新型城镇化的一项重点工作内容。过去几年,按照国家新型城镇化规划确定的目标,把提高户籍人口城镇化率作为主要指标,要求各地加快落实户籍制度改革举措,围绕长期进城、举家迁徙、新毕业大学生等重点群体,积分落户、居住证制度等也在加快推进,年落户人口超1300万人,户籍人口城镇化率提高很快。而在2017年,学术界对户籍人口城镇化率的快速增长提出了质疑,我们经过调查分析发现,当前我国城镇化率的统计中,统计单元城乡代码调整的贡献比较大,导致城镇化统计结果有“水分”,在一些地区,代码调整对城镇化率的贡献在30%-40%

2017年的农民工落户工作更加理性,不再一味追求落户数量,而是把“人”作为核心,政策着力点放在基本公共服务供给上,越来越多的地方政府通过微观举措的创新,解决农民工落户中的具体困难。比如河北石家庄设立“社区公共户口”,解决了自由从业者无集体户可落的问题。绝大多数县城和小城镇全面放开了落户限制,一些城市中心城区没有完全放开,但提供了子女就学等基本公共服务。此外,一些特大城市人口调控和功能疏解中的做法也引起了社会的广泛讨论,“有力度也要有温度”成为普遍共识。

(五)房地产市场更加突出多主体供给、多渠道保障、租购并举的长效机制建设

提供支付得起的住房是新型城镇化的应有之义,长期以来我国部分城市房地产价格上涨过快,给人们群众生活带来很大困扰,给推进新型城镇化带来很大障碍。去年年底中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位,此后的不同场合或重要文件中,习近平总书记多次重申这一定位。十九大报告再次强调了这个定位,并对住房制度改革提出了明确要求,要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。

让住房回归其居住属性,是过去一年决策层和社会各界逐步形成的共同认识,也正在指导着工作的实践。在多主体供给方面,除了国有建设用地,增加了集体建设用地,有些城市还鼓励国有企事业单位利用自有土地建设保障房,实现由单一主体供给变为多主体供给。多渠道保障方面,除了各级政府提供的保障房作为主渠道外,还增加由村集体利用集体建设用地建设保障房、国有企事业单位利用自有土地建设保障房等渠道,实现从单一渠道转变为多渠道保障。租购并举方面,发展住房租赁市场特别是长期租赁,保护租赁利益相关方合法权益,支持专业化、机构化住房租赁企业发展,希望通过重点支持,弥补租赁市场发展短板。

经过这样的调整,面向房地产市场长期平稳健康发展的长效机制,也正在从“理论”走向“实践”。我们看到,2017年房地产市场价格基本稳定,11月,全国15个一线和热点二线城市中有11个城市的新建商品住宅价格实现同比下降。房地产市场调控政策连续和稳定,2017年不像前几年那样,中央政府不再频繁出台政策,而是分清中央和地方事权,实行差别化调控,地方结合实际出台调整限购限贷政策。

二、2018年:持续推动新型城镇化在完善中提质

党的十九大报告从促进区域协调发展的国家战略层面,进一步明确了实施新型城镇化战略、推进形成城镇发展新格局的重点任务,提出了要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,并把加快农业转移人口市民化作为新型城镇化工作的重中之重。2018年新型城镇化要以党的十九报告精神为指引,牢固树立以人为本的理念,坚持提高城镇化质量的目标导向,聚焦农业转移人口市民化、综合改革试点、特色小镇等重点问题领域,久久为功,突破关键,推动新型城镇在前行中提质。

(一)加快建立全国统一公开的户籍迁移信息化平台,促进户改落地生根

鉴于各地落户政策内涵、流程、要求等差别较大,容易滋生了落户的“玻璃门、弹簧门”问题。建议应注重应用互联网技术,加快构建全国统一公开的户籍迁移信息化平台。该平台的功能主要包括以下几个方面。一是户籍政策的“套餐化”组合。中央政府列出户籍政策的标准化条目,形成若干政策套餐,各地按规定选取套餐类型,这样减少户籍政策的碎片化,降低学习成本。二是落户办理流程的“一站式”服务。有落户需求的农民工可以在该平台上查阅所有地区的落户流程及条件,可以在线填写申请表格、上传证明等,让农民工能够快捷便利地完成户籍申办。三是推进落户的“公开化”监督。各地政府应定期将办理户籍人数、申请-批准率、服务和便利内容等在该平台上进行公开,接受社会监督,中央政府有关部门可依托该平台进行检查评估。

(二)加快建立进城落户农民的农村权益维护机制,释放农业转移人口落户意愿

农村土地制度安排是影响农民工落户意愿的重要因素。20147月国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》又明确提出,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。建议加快落实这一政策,全面实施集体成员资格证明和户籍转移备案证书制度。凭借集体成员资格证明和转移落户备案证书,进城落户人员继续享有农村土地承包经营权、宅基地使用权和其他集体经济权益。按照依法、自愿、有偿的原则,探索建立农民工土地承包经营权和宅基地使用权有偿流转机制。进城落户农民可自愿选择保留、在本集体经济组织内部流转、退出三种方式处置宅基地及其附属设施用地。

(三)实施五大举措,扎实推进国家新型城镇化综合试点改革

目前,国家新型城镇化综合试点已扩大到两个省和246个城市(镇)。根据计划,2018年试点地区将取得试点任务的阶段性成果,形成可复制、可推广的经验,并在2020年前逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。未来,新型城镇化综合试点建议实施五大举措,推动试点改革取得更大成效。一是进一步完善制度、提炼经验,形成可复制的政策文件,在统一部署下加快推广,真正发挥试点效用。二是对部分不再是新型城镇化关键点的试点内容进行调整。三是实施差别化的试点支持政策,根据试点的进展、领域给予有针对性的政策,特别是对那些敢试真试、试出真经的试点,要优先给予含金量更高的政策支持,让他们在试点上的努力转化为发展上的优势,充分调动试点地区的积极性。四是发挥推进新型城镇化工作部际联席会议作用,按照党中央、国务院部署要求,进一步加强部门协调,推进试点整合,对领域、目的、进度接近的试点进行合并,形成并发挥试点的叠加效应。五是瞄准新型城镇化亟待需要突破的领域将试点内容持续推向深入。

(四)坚定不移地规范特色小镇和特色小城镇建设,促进特色小(城)镇健康发展

特色小(城)镇是供给侧结构性改革的重要平台,是打造创新创业发展平台和新型城镇化的有效载体。然而,特色小城镇建设正在经历一个野蛮生长、快速扩张阶段,出现了概念不清、定位不准、盲目发展、特色不突出、行政主导色彩浓厚、政府债务风险加剧、房地产化等问题,如不加控制,将出现新一轮的开发建设“过热”风险。针对这些突出问题,要加快贯彻落实国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》文件,坚定不移地规范特色小镇和特色小城镇建设,防止开发建设“过热”带来巨大的建设过剩和债务风险。建议尽快开展特色小(城)镇的评估督查,对地方各级政府层层创建特色小镇的行为予以纠偏。

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