此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

  • 阅读: 0

构建空间规划体系需要处理好四个关系

2017-09-22

内容提要:党的十八届三中全会以来,国家四部委已在市县层面开展了“多规合一”试点,2016年国家又启动了省级层面的空间规划试点,这有助于加快推进我国空间规划体系的构建。在试点过程中,开始暴露的问题,需要引起足够重视,在未来空间规划体系构建中,要着重处理好“合与分”、“条与块”、“放与收”、“编与施”四大关系。

自党的十八届三中全会首次提出“建立国土空间规划体系”以来,国家发展改革委、住建部、国土部和环保部已在28个市县开展“多规合一”试点,探索完善市县空间规划体系,建立规划协调机制。2016年,又启动了9省区省级空间规划试点。部分地区已取得一些可复制、可推广的阶段性成果。由于地方试点的局限性,下一阶段要在总结试点经验的基础上,不断完善顶层设计,妥善处理好四个关系,加快推动空间规划体系的构建。

一、合与分的关系

构建空间规划体系就是要以空间规划为龙头,统筹各类空间性规划,着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题。从各地区试点的情况看,初步实现了规划期限、空间基础数据、土地利用分类等方面的统一,科学划定了“三条红线”,形成了一套规划编制办法和“一本规划一张蓝图”等成果。目前看,仅仅技术上的“合”,而非功能上的“合”,各类空间性规划仍是“貌合神离”。特别是各种技术性壁垒和制度性壁垒依然存在,部门之间事权与空间对象不重合、事权层级不明确、事权管理缺乏协作等问题依旧突出。

首先,空间规划的“合”是价值取向的“合”。在生态文明体制改革大背景下,空间规划要展现生态文明建设价值取向,建立统一的生态边界、增长边界和功能边界,把各类空间性规划无法协调的内容统一起来。其次,加快打破部门之间的技术壁垒和制度壁垒,积极推进建立健全各类空间性规划编制、审批、调整协同机制,从体制机制上推进空间规划体系的融合。再次,要按照一件事情由一个部门负责的原则,整合和优化政府部门职能,明确各部门和各级政府的事权,强化规划监督,改变以往“规出多门、各自为政、管理薄弱、监督不足”的弊端,保障规划实施。

空间规划的“分”是将无法在规划上具体体现的内容,通过更加专业、更加详细的行业规划进一步明确,便于落实空间用途管制要求。因此,“分”要更加注重专业领域,深入推进各类空间性规划编制理论体系和核心技术方法的完善;“分”也是为了对更小空间尺度做出更详细、更具体的安排,补充完善三级空间规划不能充分表达的内容,是解决“合”后空间管控内容缺失的有效途径。如,对市县以下自然生态空间的管控,就需要乡镇和村土地利用规划作为补充;对城镇空间的管控,也需要发挥城市总体规划的作用。

二、条与块的关系

构建全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系,要以主体功能区规划为基础,以空间规划为龙头,妥善处理条与块的关系,搞好“纵向衔接、横向协调”。目前,各地试点地区在横向协调上都做了一些探索。如,吉林省长春市在“多规合一”试点中提出通过“五定”(定性、定量、定形、定界、定策),实现各类规划的有效衔接;湖北省武穴市在试点中提出“发展规划定目标、城乡规划定坐标、土地规划定指标、生态规划定界标”,推动“多规合一”。然而,总体上看,对纵向规划之间的关系涉及不多,横向规划之间的关系缺乏有力保障。

按照将国家空间规划分为国家、省、市县三级的要求,空间规划编制体系需要由国家战略性和政策性规划、省级综合性和协调性规划、市县实效性和操作性规划共同构成。

纵向上,按照“多规协同、多规融合、多规合一”的思路,处理好国家、省(区、市)、市县三级空间规划的关系,做好纵向规划的衔接。国家层面要从统一“底数”、分类标准以及完善法律体系等为着力点,突破规划的技术壁垒和制度壁垒,强化空间性规划之间的协同性;省级层面要明确各类空间性规划的定位,划定各类规划的时间期限边界、空间发展边界、空间保护边界、功能定位边界,促进多规之间的融合性;市县层面要在省级规划的指导下,统一空间划分和管制,积极推动“多规合一”。

横向上,按照“定功能、定空间、定坐标、定指标、定目标”的五定位要求,合理确定主体功能区规划、国土规划、城乡规划、土地利用总体规划和经济社会发展规划等的重点内容,妥善处理各类空间性规划统筹不力、管制不强等问题。与此同时,进一步优化政府职能,明确部门事权,健全部门间规划编制、项目立项、审批及实施管理中协调机制,制订一套部门间通力协作和协同创新的管理流程和方法,以期形成“部门职责体系健全、事权清晰、功能明确、行为规范、程序协调”的管理机制,充分发挥各部门的作用,相互协作、形成合力。唯其如此,才能使空间规划体系不断健全,空间治理能力不断提升。

三、收与放的关系

改革开放以来,我国中央与地方的关系经历了几次调整,但始终没有跳出“一收就死、一放就乱”的怪圈。近几年,各地在开展“多规合一”试点过程中,中央将部分权力下放后,又出现扩大建设用地规模倾向,忽视对农业空间和生态空间的保护,背离了生态文明体制改革的初衷。要妥善处理好“收”和“放”的关系,做到“有收有放,收放有度”。

“收”就是要将事关经济社会全局和长远利益的事权上收,强化集权力度,统一管理。空间规划需引入负面清单管理的理念,将规划确定的生态功能保护区和永久基本农田保护区等内容,纳入规划负面清单管理,明确限制和禁止开发的具体要求,健全“指标+空间+清单”的用途管制制度,强化“三区”空间管理。建立生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界等控制线管制制度,按照同一件事由一个部门负责的原则,明确各类空间的责任主体、管控措施等内容,加强生态空间、农业空间、城镇空间的用途管制。积极推进国家公园管理体制改革试点,合理界定各部门职能分工和管理权限,逐步理顺生态空间管理体制。强化各类空间用途转用管理,将“红线”范围内的空间转用上收到中央政府,将“红线”外的耕地和生态用地的转用统一上收到省级政府,实行严格的分级分类管理,确保管制目标落到实处。

“放”就是结合当前“放管服”改革,推动政府向市场放权、向社会放权、向地方放权,激发市场活力,调动地方的积极性和主动性。适应社会主义市场经济发展的需要,合理设置规划指标体系,精简不合时宜的指标,扩展市场发挥作用的空间。深入推进审批制度改革,建立健全空间开发许可制度、用途转用许可制度、指标调剂交易制度,加快引入市场化手段,推进要素市场化配置。在上收“三区三线”边界管理权限的基础上,进一步下放“三区三线”范围内经济活动的管理权限以及城市增长边界范围内农用地转用、集体建设用地入市、土地规划和城市规划等的审批权限,充分发挥地方政府主观能动性。

四、编与施的关系

规划是衡量国家治理能力、治理水平的尺子,一经批准,便随之具有法律效力。倘若规划不能有效实施,规划权威性将大打折扣。在开展“多规合一”和省级空间规划试点中,部分地区“重编制、轻实施”,有些地方担心缺乏法律保障,规划成果约束力不强,成为“过渡性规划”,从而造成一定负面影响。要在“编”和“施”两方面同时着力,提升空间规划保障水平。

空间规划和发展规划是两大并行的体系,规划编制主体最好统一。要坚持“规划共编、分工实施”的原则,将空间规划编制主体归位于政府,将规划的实施主体和实施责任落实到具体部门,适度分离规划编制、审批、实施职能。研究制定规划管理权力清单,以权力清单推动理清规划权、责、利关系,倒逼清权、减权和制权。建立配套的责任制度,确保有权必有责、权责对等等。

综合应用行政、技术、经济、法律等手段,保障规划顺利实施。赋予规划组织机构实施规划的权利,细化规划实施方案,增强部门之间的协调,合理保障规划实施。健全国土空间用途管制制度,将用途管制扩大到所有自然生态空间,将分散在各部门的用途管制制度集中到一个部门,统一行使所有国土空间的用途管制职责。综合运用航测、卫星遥感、数字影像等先进技术手段,强化空间用途管制,提高监管时效性。开展生态补偿、国土空间开发许可证交易、发展权转移等试点,扩大经济手段使用范围,调动各利益攸关方的自觉践行规划的积极性。整合国土、住建、环保等部门督查、执法职能,建立网络化的监督约束机制和独立第三方评估机制,形成分工明确、权责分明、相互监督的规划管控体系。创新规划实施体制机制,引导非政府组织、公民个人积极参与规划编制和实施,在全社会达成广泛一致,夯实规划实施的社会基础。抓紧开展《空间规划法》立法工作,推动规划决策、执行、反馈环节立法,研究出台针对主体功能区、区域规划、国土规划等专项法律,适时修改《土地管理法》和《城乡规划法》等相关法律,不断完善国土空间开发保护方面的法律制度。

 

相关链接
地方院所
代管挂靠单位

联系我们|网站地图

Copyright @ 2007-2017 中国宏观经济研究院 All Rights Reserved 京ICP备06021720

访问量: