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长江中游城市群发展模式转型研究

2017-07-20

长江中游城市群是我国重化工产业布局相对集中区,也是城市城镇化加速推进地区和大宗农产品生产重要保障区。在资源环境胁迫效应日益严峻的背景下,长江中游城市群发展模式转型已是大势所趋。

一、长江中游城市群发展模式特征

(一)重化工主导

长江中下游城市群经济结构以工业为主体,而重化工业在工业体系中又明显处于主导地位。其中,钢铁、有色冶金、石油化工、煤炭开采与电力、建材等能源原材料工业产值占比工业总产值比重达到50%,装备制造业产值占工业总产值比重达到32%,合计占比达到82%,结构重型化特征突出。长江中下游城市群基础原材料工业多为高耗能产业,是城市群工业污染的主要来源。

长江中游城市群装备制造业在全国具有重要地位,也是过去十年发展速度和竞争力提升较快的部门,其专用设备、电气机械、交通运输设备等装备制造业部门在全国具有一定优势。

总体上看,长江中游城市群基础原材料工业比重高,产品的质量和档次比较低,未来面临较大的转型压力。

(二)产业园区沿江布局

产业园区或产业集聚区已经成为长江中下游城市群工业布局的主要载体。据不完全统计,长江中游城市群共有省级及以上工业开发区近150多个,主要布局食品纺织、装备制造、冶金、化学和建材工业,且基本上沿长江及其干支流分布。其中,城市群近90%的冶金工业园区和化学工业园区集中于长江干流流域和洞庭湖流域。长江中游沿江而下,依次布局有岳阳的城陵矶化工园区,荆州开发区的化工园区、武汉咸宁化工园区、潜江化工园区、黄冈化工产业园、鄂州葛店经济技术开发区精细化工产业园、九江石化工业园,安庆石化工业园、巢湖煤化工工业园等大型化工园区,成为我国化工产业最密集的地区之一。

(三)城镇化速度与质量不同步

长江中游城市群城镇化率平均水平高出全国同期2.5个百分点。长江中游城市群城镇化水平内部差异比较明显。长株潭城市群、武汉城市圈城镇化率分别为58.0%,54.1%;鄱阳湖地区整体水平略低于全国平均水平,城镇化率为51.0%。在城市层面,城镇化水平则参差不齐。高于全国城镇化平均水平的城市主要是省会城市、与省会城市或特大城市联系紧密的城市、传统发展较好的工矿业城市;城镇化率最小的黄冈市为34.8%,与最高的武汉市相差42个百分点。

与较快的城镇化速度相比,长江中游城市群城镇质量没有得到明显提升。长江中游城市群空间拓展依然延续“摊大饼”模式。据不完全统计,2000-2010年,长江中下游城镇群建成区面积扩大了2.5倍,人口规模仅扩大了1.48倍,城镇空间扩张明显快于人口和产业集聚的需求。同时,长江中游城市群多数城市在建成区管网密度、环保设施配置、绿地覆盖率等方面,与全国平均水平存在较大差距,普遍存在基础设施建设滞后现象。

(四)农业发展方式粗放

化肥的大量施用是长江中游城市群种植业发展的主要手段,粮食生产对化肥的大量施用已形成严重依赖。国际公认的化肥施用安全上限是225千克/公顷,我国目前农用化肥单位面积平均施用量大约为400千克/公顷,是安全上限的1.9倍。据不完全统计,长江中下游城市群化肥使用强度为767.6千克/公顷,其中以武汉城市圈使用强度最高,为961.9千克/公顷,长株潭城市群为791.6千克/公顷,鄱阳湖经济区相对较小为379.6千克/公顷,均明显高于国际公认安全施用量的上限。

该地区畜禽养殖区整体生产经营水平较低,畜禽养殖产生了大量的粪污没有得到处理,对农业生产和农村环境造成污染。同时,农业秸秆的利用率低,大量农业秸秆没有得到利用而被焚烧,成为影响流域大气环境质量的重要因素之一。

(五)资源环境效率低

随着工业重型化和城镇化的加快推进,长江中下游城市群地区大量的生态环境资源被低效占用。据不完全统计,长江中游城市群大多数城市单位工业用地产出低于全国平均水平,一些城市工业用地效率仅为全国平均水平的1/5。湖北、湖南多数城市单位GDP能耗明显高于全国平均水平,武汉都市圈所有城市单位GDP能耗均在全国平均水平之上,长江中下游城市群大多数城市单位工业增加值水耗高于全国平均水平,接近半数城市单位工业增加值水耗高于全国1倍以上。

与较低的资源利用效率相对应,长江中游城市群单位工业产值的废水排放率、单位工业产值SO2排放率均高于全国平均水平,城市群地区生态环境面临严峻挑战。

二、长江中游城市群转型发展思路

综合考虑长江中游城市群在我国长江经济带建设和流域生态安全格局维护的地位,长江中游城市群发展模式转型应按照“保红线、严标准、调结构、提效率、控风险”的总体思路,改善人居环境安全,确保粮食生产安全,维护流域生态安全,促进经济社会与生态环境协调可持续发展。

(一)坚持三个统筹

统筹推进城乡生态建设。实施点线面结合的城乡生态建设工程,重点强化城镇和乡村绿化美化,不断提高森林覆盖率,构建宜居城镇和美丽乡村协调共生的新格局。

统筹推进工农业污染治理。切实调整“城乡分治、城市中心”的治理模式,增加农村环境综合整治投入力度,形成城乡环保全面推进、工农业污染防治并重的新格局。

统筹推进三生空间建设。深入落实国省两级主体功能区划要求,严格控制生产空间,调整优化生活空间,适度拓展生态空间,形成生产空间集约高效、生活空间安全可靠、生态空间保障有力的新格局。

(二)坚持三个优先

优先改善环境质量。积极开展二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物、氨的协同控制,有效控制灰霾和光化学烟雾等复合型大气污染;积极推进城镇污水处理厂配套管网建设,加快推进工业园区污染集中处理设施建设,全面提升水污染源控制水平。

优先保障耕地资源。完善耕地保护制度,严格管控优质耕地,严格执行耕地占补平衡政策规定,保证中部地区耕地数量不下降;加大耕地保护、高标准粮田建设、耕地质量保护与提升、耕地土壤污染防治等方面的投入,推进化肥农药科学控量施用,对受污染严重的耕地集中修复,不断提高耕地质量。

优先推进水生态修复。以促进河湖生态健康为核心,开展河湖综合整治,加大水生生物增殖放流力度,促进江河湖泊生态系统恢复,构建上下游水联动、地表水治理与地下水保护统一联动的水环境修复体系;优先恢复城市河湖水系的基本生态功能,逐步改善河流干涸、断流状况,恢复区域河湖连通性。

(三)坚持三个提升

提升区域发展质量。加快推进经济结构调整,进一步提高服务业对区域经济发展的支撑作用,逐步降低区域发展对重化工业的依赖;加快发展装备制造业和战略性新兴产业,促进工业结构升级,逐步降低资源型产业比重;大力调整农业结构,积极发展绿色有机农业和精准农业,促进传统农业向生态农业转型。

提升资源环境效率。加强水资源利用红线管理和用水效率控制红线管理,严格控制区域用水总量,加快建立健全节约用水体制机制;集约利用土地资源,通过立体开发、紧凑布局等方式,提高建设用地利用效率;以当前国内领先水平或清洁生产一级水平为标杆,加快传统产业的“绿色化”技术改造,大幅度降低生产过程污染物排放。

提升环境管理能力。强化“源头严防”,制定长江中游城市群环境保护负面清单,将重点淘汰类、高耗能、高耗水、重污染行业列入负面清单,设立区域性禁止、限制准入门槛;强化“过程严管”,建立严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度,探索环保部门和公安部门联合执法的联动机制;强化“后果严惩”,加大环境执法力量的整合力度,强化环境执法权威,依法严惩环境违法行为。

三、长江中游城市群转型发展路径

转型发展是协调长江中游城市群经济社会发展与资源环境矛盾的根本出路。立足长江中游城市群资源禀赋、区位条件和发展基础,结合国家新常态背景下发展模式转型的总体要求,长江中下游城市群新型发展模式构建应从以下四个方面进行探索。

(一)推进绿色循环为核心的新型工业化

强化资源节约集约利用。控制新增建设用地规模,从严控制工业用地增量,严格执行工业项目建设用地控制指标,挖掘存量工业用地潜力,整合一批市、县区产业集聚功能不强、没有发展前景工业园区。结合循环经济试点省、市建设,创建一批低碳、循环、资源节约和环境友好的产业集聚区示范工程。严格控制高耗水行业发展规模,加大工业节水力度。建立用水效率控制机制,中原经济区2020年节水效能达到全国先进水平,2030年退出高耗水的低端制造业;长江中下游城市群2020年和2030年地区万元工业增加值用水量分别降低到63立方米和42立方米以下。

促进园区转型和生态化改造。规范空间开发秩序,把产业集聚区建设作为中原经济区建设的综合性、全局性举措,加快资源型企业集聚升级,推进资源集约利用、企业集中布局、产业集群发展、功能集合构建。推进园区集约化经营,强化开发区用地内涵挖潜,提高开发区工业用地准入门槛,制订各开发区亩均投资强度标准和最低单独供地标准,并定期更新。强化园区分类指导,鼓励中部地区产业园区开展跨区域分工合作,着力建设一批具有产业链关联效率的特色专业园区。将国家级开发区、省级重点开发区作为产业发展的主要载体,严格控制市、县级园区无序发展与布局,推进市、县级园区工业企业搬迁改造和园区整合。加快推进园区生态化改造进程,按照产业链纵向共生耦合、循环低碳高效模式,大力建设国家级和省级生态工业园区。推进园区管理模式创新,探索不同行政区之间的利益分成机制。

优化工业结构。优先发展高端劳动密集型产业,围绕电子信息、纺织服装、家用电器等领域,引进具有较高技术含量、以组装为主导的劳动密集型产业。壮大优势装备制造业,重点发展技术密集、关联度高、带动性强的现代装备制造业。中原经济区应大力发展电子信息、高端装备制造、汽车及零部件等高成长性装备制造业,建成全国重要的电子信息产业基地、先进装备制造业基地、汽车产业基地。长江中下游地区在大型电力设备、交通设备、数控机床以及大型加工设备等关键技术和规模生产上取得突破。加快培育战略新兴产业,中原经济区重点发展新能源、新材料、节能环保产业,打造国内重要的新能源汽车基地、全国重要的新材料产业基地,国内有较大影响力的节能环保产业基地。长江中下游地区应依托高校院所的人才资源,加快发展物联网、云计算、高端软件、生物医药、生物制造、新能源装备等产业,建设一批在全国具有重要地位的战略性新兴产业基地。

(二)推进高效生态为主导的农业现代化

加快发展生态农业。总结中部城市群地区传统农业发展的有效经验,通过人工设计生态工程,推进大田种植与林、牧、副、渔业结合,形成生态与经济两个良性循环。按照因地制宜原则,形成增产增收效益的多元生态农业模式。中原经济区着力探索平原粮食主产区发展物质循环利用生态农业,重点发展作物复合型、农-林-果复合型、多元种植产业链延伸型、废弃物综合利用型、庭院种-养-加结合型等生态农业模式。促进生态型农业与养殖业的有机结合,提升生猪、奶牛、肉牛、肉羊等农畜产品养殖质量,推进畜禽标准化规模养殖场建设,建设全国优质安全畜禽产品生产基地。长江中下游地区重点发展稻田养鱼、林草、林粮、林果、林药间作的主体农业模式,形成农林牧结合、粮桑渔结合、种养加结合的复合生态农业模式。

探索发展精准农业。依托3S等现代技术,率先建立田间数据搜集和处理系统,大力推进农业信息化。全面应用现代田间管理手段,推行测土配方施肥,力争2020年全面实现测土配方施肥。广泛应用作物动态监控技术,定时定量供给水分,应用滴灌微灌等新型灌溉技术,推广精细播种、精细收获技术,将精细种子工程与精细播种技术有机地结合起来,全面降低农业消耗。

(三)推进宜居低碳为主导的新型城镇化

推进宜居低碳城市建设。加快绿色低碳城镇建设,依托长江中游城市群地区独特的山水资源优势,体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念,让城市融入自然。推动节地、节能、节水、节材和资源综合利用,将资源节约和高效利用纳入城市总体规划。规划实施绿色办公、绿色出行、绿色社区建设示范工程,加快推进绿色创建。强化城市生态景观建设,合理布局城市绿色廊道,改善人居环境。

合理调控城镇化进程,合理调控农村人口向城市转移进程。根据区域资源环境承载能力,引导各地量力制定城镇化战略目标。到2020年,长江中游城市群地区城镇化总体水平应分别控制在60%左右。根据资源环境承载能力和城市基础设施服务能力,适度控制武汉、长沙、合肥、南昌区域性核心城市人口规模。严格控制土地城镇化的速度和规模,重点控制粮食核心主产区城市建设用地总量。规范新城新区开发建设,划定用地红线,控制区域大中小城市边界扩张。

推进人的城镇化。以促进人的融入为导向,以农业转移人口市民化为突破口,加快推进机制体制创新,进一步提升长江中游地区城镇化质量。扩大城镇基本公共服务提供范围,切实解决农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。将农民工子女义务教育纳入地方政府教育发展规划和财政保障范畴,保障农民工随迁子女接受义务教育的权利。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险,引导农民工积极参加城镇职工工伤保险、失业保险、生育保险。建立按常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源的体制机制,将农民工及其随迁家属纳入公共卫生服务体系。

强化城市生活污染治理。支持新建、改造城市垃圾和污水处理厂(站),配置脱氮除磷设施,提升污染物处理能力和水平;加强雨污分流排水管网体系、再生水回用网络、餐厨废弃物资源化、固体废物和再生资源利用、废弃物和污泥资源化利用等城市生态工程建设。

(四)规范国土空间开发秩序

推进三生空间协调发展。严格落实全国主体功能区划要求,研究制定中部地区农田保护红线、城市发展红线、生态红线,进一步明确不同类型区域的主体功能定位,按照区域自然条件、资源环境承载能力、经济社会发展基础,规范空间开发秩序,合理配置生产空间、生活空间与生态空间,提高生产空间的经济效益,提高生活空间的社会效益,提升生态空间的质量与存量,充分利用生态空间实现生产空间与生活空间的有效隔离,形成生产空间集约高效、生活空间安全可靠、生态空间保障有力的三生空间协调发展格局。

规范产城融合。对于以传统资源产业为主体的产业集聚区,对产城融合的模式要严格限制,这类集聚区原则上不应搞产城融合;同时,要强化此类产业集聚区周边地区的空间管制,按照国家相关要求设立生态隔离带,严格控制传统资源型产业集聚区对周边农田、居民区和生态功能区的影响,确保生产空间与生活空间互不侵扰、和谐共生。鼓励环境友好型产业与城镇融合发展,实现生产空间与生活空间的协调统一。对于以装备制造业及相对高端产业为主的产业集聚区,在留足空间、确保安全的前提下,可以适度推进产城融合。

(五)加强生态环境战略性保护

大幅提高环境保护投入。建立政府财政、金融贷款、社会投资相结合的多主体、多渠道环保投入机制,确保环保投入稳步增长。参照发达国家环境治理投入标准,建议到“十三五”期末长江中游城市群环境治理投入占GDP比重提高到2%以上,通过增加投入推进生态环境修复进程。

强化全方位污染防治。将二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、挥发性有机物、氨等一次污染物作为主要协同控制对象,实施区域多种大气污染物协同控制策略。加强对污染严重河流及地下水污染严重区域的修复治理力度,推进农村面源污染治理,组织建设农业面源污染控制示范工程。继续提高城镇生活废水的处理水平,提高处理力度。

提升重点行业的工业环境效率。通过淘汰落后产能、严格限制产业链前端和价值链低端产能扩张、提高能源环境绩效门槛、区域限批限产等手段,提高工业环境效率。2020年,长江中游城市群火电、钢铁、有色、化工、建材等重点行业大气污染物排放水平达到国际先进水平,纺织、化工、煤炭、石油、食品、有色冶金、造纸、装备制造等行业污染物排放效率达到国内先进水平。

健全生态保护补偿机制。开展长江、洞庭湖、鄱阳湖生态资产评估并纳入地方考核。建议参照重要生态功能区补偿标准,增加对洞庭湖平原、鄱阳湖平原、江淮地区、江汉平原等粮食主产区生态环境保护补贴。

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