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关于实施国家区域协同发展战略的建议

2017-06-28

当前国内外发展环境发生深刻变化,我国区域发展呈现新的态势,“多中心网络化”格局加快形成,区域协作互动性明显增强,区域分化和无序开发局面日趋固化,我国区域发展进入新的历史时期。面对世情国情的变化,积极应对我国区域发展新态势,建议实施国家区域协同发展战略,推动区域发展质量和水平上一个新台阶,为全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴打下坚实基础。

一、必要性和紧迫性

实施区域协调发展战略以来,我国区域经济发展取得了巨大成就,各地区经济获得长足进步,区域发展空间布局逐步优化,为国民经济平稳健康发展作出了重要贡献。但同时也要看到,区域发展长期存在的一些突出问题并没有得到有效遏制,甚至有加剧趋势。一是区域开发无序问题更加突出,地区间恶性竞争加剧、产业结构同质化严重,重复建设问题突出,区域发展的协同性明显不强。二是区域政策缺乏总体统筹与协调,国家对某个地区实施优惠和支持政策并没有严格的标准和依据,实践中往往过于注重近期政策意图和地方诉求,区域规划“遍地开花”,区域政策“泛化”问题突出。三是区域分割依然严重,一些跨区域的基础设施、生态环境、信息人才等共建共享问题长期得不到解决,区域间资本、人才、信息、技术等生产要素的自由流动和资源的优化配置依然得不到保障。这些问题的长期存在迫切要求我们在新形势下进一步完善区域协调发展战略,大力强化“协同发展”理念,使我国区域发展战略在新时期在继承中有所创新、有所发展。

面向未来,在L型经济发展趋势下,国家应加强对区域发展的总体平衡和协调,特别是要顺应我国区域发展新态势,进一步完善我国区域发展战略,将“协同发展”作为今后一段时期我国区域发展的“主旋律”,实施更为积极的区域协同发展战略。

一是多中心网络型区域格局逐步形成,促进形成以点带线、以线促面的协同发展格局将成为我国区域发展的新要求随着区域发展总体战略、三大区域战略的推进,以重点经济区、城市群等为支撑,以主要发展轴带为骨干,连接东中西贯通南北方的多中心网络化的区域格局正加快形成,我国区域经济将进入协同发展新时期。我国的区域战略应由非均衡增长向协同互动发展转变,推动经济区之间、城市群之间、发展轴之间以及相互之间的联动发展,形成区域协同发展格局。

二是分化已成为新常态下区域经济运行的基本特征,推进形成多层次的区域协同发展局面成为我国区域发展的新使命随着我国区域发展战略的深入推进,各地区比较优势将得到进一步发挥,经济实力会相应提升,但与之相伴的是不同空间层次的区域发展质量好坏、发展速度快慢、发展特色优劣等分化现象将更加普遍、更加明显,成为新常态下区域经济运行的基本特征,并且分化将体现在板块、省区、城市、县域各个层面,因此在各个空间层次构建区域协同发展局面已成为新时期区域发展的新任务。

三是越来越多的跨区域问题成为制约区域发展的关键因素,区域协同治理将成为今后很长一段时期我国区域发展的核心战略任务随着我国市场化、信息化以及一体化的深入推进,各地区之间的经济社会联系越来越密切,跨区域问题成为制约我国区域发展的主导因素。打破行政壁垒,协同推进基础设施互联互通、城市建设协调共进、产业体系协同提升、市场要素对接对流、生态环境联防联治等,促进区域深度融合,成为新时期我国区域经济发展的重要战略任务。

四是从区域战略内涵看,需要新的发展战略统领党的十八大明确提出,到2020年基本形成区域协调发展机制2013年以来历年中央经济工作会议都对优化区域发展格局、推动区域融合发展,拓展新的发展空间,促进区域协调发展提出了明确要求。目前,我国仍沿用区域协调发展战略的概念,这一战略的基础是以四大板块为支撑的区域发展总体战略,再加上党的十八大以来提出的三大战略,同时融入了主体功能区战略、城镇化战略等本底性、导向性的区域发展战略。总的看来,原来的区域协调发展战略已经难以有效涵盖如此复杂的战略内容,需要在已有战略概念的基础上,进一步充实提升,提出新的战略提法,并赋予新的内涵,以形成统领今后一个时期区域发展的总战略。

同时,区域协同发展战略既与区域协调发展战略一脉相承,也符合时代特征,与时俱进,更有一定创新性。这是因为:第一协同的理念符合党的十八大以来党统揽全局、统筹推进各项事业的总体精神,是五位一体四个全面特别是全面建成小康社会等要求在区域发展领域的体现和落实第二协同字义包容性强,既能体现协调发展的要求,又能体现共同发展的要求,可以作为协调、协同、共同发展的总括和简称;既能涵盖四大板块三大战略,又能涵盖主体功能区战略和城镇化战略,可以作为各类区域性战略的集成和总和。

二、国家区域协同发展战略的指导方针

区域协同发展战略基本内涵包括两个方面:一方面,是区域发展战略的协同。区域协同发展战略强调区域发展理念的协同性、统一性和包容性,整合现有各类区域性战略,把四大板块作为基础,把三大战略作为引领,把主体功能区战略和国土规划作为本底,把城镇化战略作为导向,是国家在区域发展战略方面的总概括、总提法和总纲领。另一方面,是区域发展实践的协同。区域协同发展战略以协同为区域发展实践的准则和核心理念,囊括协调、一体、开放、互动、共同等发展理念,体现扬长补短、开放互动、共同发展的指导方针,立足强者更强,提升优势区域整体实力和竞争力;立足补上短板,扶持问题区域增强自我发展能力和可持续发展能力;立足开放互动,形成区域协调互动与对外开放相互促进相互支撑的良好局面。

概括起来,实施区域协同发展战略,就是把协同发展作为区域发展的总要求,以四大板块为基础,以主体功能区战略和国土规划为本底,以三大战略为引领,以城镇化战略为导向,坚持扬长补短、开放互动、共同发展的指导方针,提升优势区域整体实力和竞争力,扶持问题区域增强自我发展能力和可持续发展能力,实现区域协调互动与对外开放相互促进相互支撑,形成区域协调协同共同发展的良好局面。

三、实施国家区域协同发展战略的总体框架

    在区域协同发展战略的指导方针下,坚持有所为、有所不为,制定该战略的总体框架。

扬长:做强区域长项,发展在国际、全国、区域有重要影响的引领性区域

    按照参与国际竞争、提升国家实力、带动周边发展三个层次的不同要求,统筹全局,在全国选择条件较好和潜力较大的优势地区,加强引导和扶持力度,重点发展在国际、全国、区域等三个层面的引领性区域,带动区域的整体发展。一是把长三角、珠三角、京津冀建设成为世界级城市,提高其对我国参与国际合作与竞争的引领支撑作用,抢占国际竞争的制高点,建设成为增强国家国际竞争力和影响力的引领性区域。二是以其他重点经济区和城市群建设为重点,不断增强发展水平,建设成为提升国家实力的引领性区域。三是以省内重点地区建设为重点,增强核心竞争力和辐射能力,畅通与周边地区的联系,建设成为带动周边地区的引领性区域。   

补短:补区域短板,扶持发展中存在突出问题区域

把老少边穷等传统困难地区,资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等特殊困难地区作为国家政策支持的重点类型区,坚持问题导向,加大扶持力度,全面增强问题区域的内生发展能力,提高区域可持续发展水平。一是针对不同类型发展困难地区实施各有侧重的扶持政策,支持革命老区、民族地区、贫困地区、边疆地区与全国同步实现全面建成小康社会目标二是加强规划引导和政策支持,引导资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区走出一条具有中国特色转型发展之路三是推动产业结构单一、发展动能不足、优势特色经济发展滞后地区摆脱传统发展模式,补齐区域发展短板,破除区域发展瓶颈制约。

开放:提升开放优势区域的国际化水平,构建区域全面开放新格局

    随着“一带一路”战略的实施,我国双向开放格局将加快形成。在全国选择一些区位条件好、战略地位突出的开放优势区域,加强对外交流与合作,建设成为参与国际合作与竞争的战略性区域,引领形成我国区域全面开放新格局。一是抓好国际次区域建设,完善合作协调机制,重点推进澜沧江—湄公河国际次区域合作(或大湄公河次区域合作)、图们江国际次区域合作、中亚国际次区域合作、中越“两廊一圈”国际次区域合作等,发挥国际次区域合作对于“安邻、睦邻、富邻”外交方针的重要作用。二是推进重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点地区建设,实施更加有力的扶持政策,深化与周边国家和地区合作。三是继续深化沿海地区的开放合作,重点推进粤港澳大湾区、海峡西岸、长三角等建设。四是发展一批自由贸易试验区,以建设开放度最高的自由贸易园区为目标,以制度创新作为核心任务,促进培育发展新动能和国际竞争新优势,在新一轮改革开放中进一步发挥引领示范作用。五是以全国海洋经济发展试点区建设为重点,打造若干海洋经济圈和特色海洋产业园区,拓展蓝色经济空间。

互动:加强区域合作,提高区域间的协作互动水平

发挥市场配置资源的决定性作用,促进生产要素在区域间顺畅、合理、高效流动,开展多种形式的区域合作,大力提高区域间的协作互动水平,形成以东带西、以南促北、各地区联动发展的格局一要统筹东中西协调南北方,以轴带为引领,重点建设沿海线、京广京哈线、长江黄金水道、珠江-西江水道、陇海兰新线、包昆线等发展轴线,形成统筹东中西协调南北方、支撑能力强经济隆起带。如可依托辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、海峡西岸、珠三角六大城市群打造沿海经济带,依托珠三角、长江中游、中原、京津冀、辽中南、哈长城市群打造京广京哈经济带。二要加强跨区域的经济联系与合作,以城市群为核心,培育形成东北、泛渤海、泛长三角、泛珠三角、海峡、中部、西南、西北等经济区。三要创新区域合作模式,以国家承接产业转移示范区、产业合作区、省际交界合作区等建设为重点,促进产业有序转移和集聚发展;鼓励有条件地区发展“飞地经济”,推动发达地区与欠发达地区合作共建产业园区。完善对口支援、对口协作、结对帮扶机制,创新帮扶协作形式,促进协作双方互动发展。

(五)在保障层面,强调市场机制和政府作用的共同发挥

加快构建全国统一开放的市场体系,深化生态环境保护补偿机制,完善资源开发补偿机制,健全资源权属交易机制,建立粮食产销区利益补偿机制,建立健全区际利益平衡机制,优化要素资源配置,充分发挥市场机制作用。

建立区域协同发展评价指标体系,形成多级联动、各负其责、有机衔接、一体贯通的区域规划体系,增强区域政策的精准性,建立区域协同发展工作机制,全面提升区域治理水平,更好地发挥政府作用。

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