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“三权分置”:活地、活权、活农业

2017-03-30

土地是“财富之母”,是农民最大的财产,是农民财产性收入的主要源泉。深入实施农村“三块地”改革,释放土地财富效应,让农民带上“嫁妆”进城,是农民获得的重大政策“红利”。农村宅基地改革和集体经营性建设用地入市已在全国30个县市区试点,承包地也在积极推进“三权分置”。特别是20161030日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)以后,农村承包地“三权分置”的总体框架已经搭建,具体落实迫在眉睫。2017年中央一号文件再次明确“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法”。落实“三权分置”就是要在确权登记的基础上,赋予承包经营权更多权能,引导农民有偿转让经营权、有偿退出承包权,增加财产性收入,让农民有更多获得感。因此,加快推进农村土地“三权分置”要从“确权登记、还权赋能、规范交易、完善法律”等四方面着手,循序渐进,守住底线,因地制宜,有序推进。

一、确权登记:活地之基础

土地确权登记发证是深化农村土地制度改革的基础,也是推动农地产权交易的基石,对提高农村老百姓财产性收入,调动农民参与改革的积极性具有重要意义。国土资源部、财政部、农业部2011年联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》对土地确权登记发证做了明确要求,2014年,农村集体土地所有权确权登记发证已经基本完成。农村土地承包经营权登记纳入不动产统一登记范畴后予以五年的过渡期,22个试点省份工作正加紧推进。当前,要以土地承包经营权确权登记发证为契机,理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限,健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度。

鼓励各地根据自身实际,探索不同的确权方式,对于城郊已纳入城市规划范围或承包权关系比较复杂的土地,可以暂缓土地确权登记或采用“确权确利”的方式,降低社会成本;对集体经济发达的自然村,采取“确权确股不确地”、“确权入股”的方式,缓解社会矛盾;对绝大多数集体经济不发达、承包关系相对简单的区域,采用“确权确地”的方式“确实权、颁铁证”,提高土地承包经营权流转效率。根据“三权分置”的实际需要,积极推进土地经营权确权登记发证,奠定放活土地经营权的制度基础。在建立健全土地承包经营权确权登记办证制度的基础上,实时开展土地承包合同变更、解除和承包经营权变更、注销等工作,并及时补发土地承包权和土地经营权证书。在加快推进土地承包经营权确权登记工作同时,对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,按照规定采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,承包方可以由农民扩大到农村集体以外的单位和个人。

针对承包地权属复杂、争议较大的情况,要成立土地确权登记争议调处专门机构,发挥农村基层组织作用,调动广大农民的积极性、主动性,协商解决土地确权登记发证中的各类矛盾。加大土地权属纠纷调处力度,制定土地权属争议应急预案和相关调处制度,建立土地权属争议数据库。认真贯彻执行《土地权属争议调查处理办法》,建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度,让每一起纠纷的处理,有真实、可靠的依据。加快推进农村基层组织改革,分离农村基层组织的经济职能,探索土地所有权和经营权相分离的新模式。

二、“还权赋能”:活权之基石

“还权赋能”使农村土地产权边界更加清晰、产权流转更加顺畅,是激活农村土地资产、增加农民收入、落实“三权分置”的具体举措,是奠定长期发展的可靠基础。党的十八大以来,农村土地“还权赋能”步伐大大加快。党的十八届三中全会提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”后,农村土地承包经营权金融功能得以实现,农村“死资产”逐步变成“活资产”,农民获得了更多财产性收入,改革获得感逐渐累积。

十八届三中全会之后,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》都对承包地权能有所拓展。201610月中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《意见》进一步理清了集体、承包农户、新型经济主体在承包地上的权利关系,确保了农业健康发展和社会稳定。《意见》提出“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”、“充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”、“切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权”;“土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利”、“充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能”;“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”、“支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资”等。《意见》通过科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,初步建立了规范高效的“三权”运行机制。

“还权赋能”夯基垒台、选材备料、立柱架梁的工作基本完成,关键在落实。目前,相关权能的试点工作已经拉开序幕。如,2016年十二届全国人大常委会第十八次会议正式授权国务院调整相关法律,允许大兴区、平谷区、宝坻区、武清区、玉田县等232个试点县市区以农村土地承包土地的经营权抵押贷款;重庆梁平县、巴南区等地区已经开展了土地承包经营权有偿退出试点。当前,加快推进“还权赋能”的步伐,就是要以“三权分置”为基础,妥善处理好集体、承包户、新型经营主体之间的关系,探索集体土地所有权实现的新形式,积极开展承包权和经营权“两权”的流转、抵押、担保以及承包权有偿退出等权能的试点,形成可复制、可推广的经验,真正把政策赋予的各项权能落到实处,让改革成果惠及广大农民。此外,要积极研究承包权互换、转让、赠与、继承等权能,研究经营权转包、入股、赠与、继承等相关权能,不断丰富承包权、经营权的权能。

三、规范交易:活农业之支柱

完善“三权分置”改革,及时跟进配套制度建设,促进承包权和经营权等产权的流动,更加彰显产权的激励功能、约束功能、资源配置功能和协调功能,加快构建“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”的产权体系,激活现代农业,让老百姓在“三权分置”中获得更多的实惠。重点是要进一步培育主体、健全机制、完善配套、规范交易、激活产权、提高收入。

完善财政、金融、项目开发方面的支持政策,围绕农业经营规模和提升农产品竞争力,加强农业基础设施和农业科技的财政投入,扶持各类农业主体投资现代农业和开展规模化的集约经营。鼓励龙头企业、家庭农场、专业大户、专业合作社围绕主导产业和特色产品,建立生产基地,开展适度规模经营。对达到一定经营面积的专业大户、家庭农场、专业合作社等规模主体,按其经营面积和亩均标准由财政对其进行直接补贴,对其基础设施投入和设施建设给予贷款贴息支持,并且将新增农业补贴重点转向规模经营者。鼓励商业银行和农信社优先支持专业大户、家庭农场和专业合作社,缓解农业规模经营者季节性、临时性的信贷资金需求。

充分发挥各地设立的“公共资源交易中心”的作用,建立健全土地流转规范管理制度,规范土地承包经营权流转交易。积极培育市场化的土地流转中介服务组织,为农地流转或农地产权交易提供投资、法律、评估、会计等专业服务。加快推进农地分等定级的步伐,科学评估,确定土地流转的基准价格。推动土地流转市场公平、公正、有序运行,国土管理部门要建立相应的流转价格公示制度。引导乡村干部积极履行职责,加强合同纠纷的调解工作,维护各流转主体的合法权益。加强土地流转后的管理,保证土地流转合同顺利履行,防止耕地资源被破坏,规范土地流转行为。此外,要提前研究土地经营权、土地经营权抵押的退出机制。

明确土地经营各方的权利义务关系,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体的经营权,构建新型经营主体政策扶持体系,保障其拥有稳定的经营利润预期。重视解决中央农业经费补贴在承包权人和经营权人之间的分配问题,在完善农业补贴政策的同时将农业补贴同粮食生产挂钩,避免出现“种地种粮的人拿不到钱,不种地种粮的人反而拿到钱”的现象,建立土地承包权与经营权分离的利益协调机制。同时,构建合理的土地增值收益再分配机制,维护农民合法权益。

构建土地承包权与经营权分离的风险防范机制,防止出现“经营权一权独大、所有权符号化、承包权虚化”的情形。在经营权方面实行严格的准入门槛、资格审查、项目审核登记制度,完善农地流转监管制度,强化农地流转用途监管力度,明确规定经营权人必须坚持“农地农用”,防范农地流转“非农化”和“非粮化”。不断完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,合理确定土地规模经营的适宜标准。建立实施农地抵押的专业性金融组织和金融服务、推行农地抵押强制保险制度和风险基金等办法,强化建设农地抵押贷款的风险分担和风险保障机制,预防土地承包权和经营权抵押融资风险。

四、完善法律:“活地、活权、活农业”之持久保障

法律是正式的制度安排,具有稳定社会预期的功能。要在积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地承包权入股等产权制度改革试点的基础上,将短暂的、灵活的政策转变为长久的、稳定的法律法规,为“三权分置”提供持久有力的保障。

    修改调整《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规,赋予土地承包权和经营权相应的法律地位,明确土地承包权和经营权的用益物权性质,对二者的权能范围和权利内容进行清晰合理的界定。同时,扩大经营权人主体范围,加快培育新型经营主体。

修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规,分别设置分离后的土地承包权和经营权流转规则。赋予土地承包权互换、转让、赠与、继承、退出等权能,赋予土地经营权转包、入股、抵押、担保、赠与、继承等权能。同时,鼓励采用土地股份合作、代耕代种、土地托管等多元经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。

修改调整《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律法规,为土地经营权抵押提供法律依据,使抵押、担保的权能真正落到实处,缓解农业发展资金短缺的难题。

“三权分置”改革是复杂的系统工程,要紧盯“发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村”这个大目标,遵循“确权登记、还权赋能、规范交易、完善法律”四位一体的基本思路,试点先行,协同推进,逐步建立健全“三权”相互独立又协调互动的产权体系和权能体系,让“财富之母”产生更多财富性收入,切实提高老百姓的获得感、幸福感和满足感。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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