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为什么不同类型城市对待农民工落户的态度有所不同?

2017-02-07

摘要:不同类型的城市由于发展动力来源的差异,受城市自身利益的影响,对待农民工落户的态度也会有所区别,如不加区分,实施统一的落户政策自然也就难以推进。

 

 各个城市对待农民工落户的态度越来越成为人们关注的焦点。20165月,中国社会科学院出版的《中国社会体制改革报告》基于全国63个样本城市户籍开放程度的评估表明,不同类型城市户籍开放程度存在较大差距。本文试图从城市发展动力来源分析出发,揭示为什么不同类型城市对待农民工落户的态度会有所不同?

 一、当前我国城市发展的两个基本动力

我国转型时期城市的产生与发展模式,既区别于成熟的市场经济,也不同于传统计划经济。通过城市经济发展增强城市自我融资能力以及通过行政手段获取再分配资源,是当前我国城市发展的两个基本动力我国的城市具有不同的行政级别,城市级层是按照计划经济体制时期的城乡关系确定的,城市是仰仗其触角所及而获得的农业剩余得以发展的,或者说城市的发展是依赖资源再分配的。改革开放之后实行的市管县是这种城乡关系的延续,更高行政级别的城市有权力支配其管辖范围内的低行政级别的城市。在市场经济条件下,城市之间的关系理应是平等的,行政级别更高的城市不再靠汲取其管辖范围内的其他行政级别低的中小城市或农村地区获得资源再分配,而是通过促进经济发展获得税收实现自我融资。

二、依据发展动力组合的差异可将我国城市划分为四种类型

在经济转轨时期,城市的发展模式就是要实现从资源再分配模式向自我融资发展模式的转变,而在转变过程中将形成一系列过渡模式,即城市发展既依靠自我融资又依靠再分配。

一般来说,行政级别越高的城市往往而根据依靠再分配获得收益的能力越强,市场经济越发达的城市往往依靠自我融资获得收益的能力越强,根据两种获得的收益能力强弱的不同组合,可以将我国城市划分为不同的类型。

第一种类型城市:既有较高的行政级别,又有较高的经济发达水平的城市,如北京、上海、广州、深圳等特大、超大城市。这类城市,不但经济发展水平很高,依靠税收实现自我融资的能力也很强,而且高行政级别也赋予其更强的资源再分配能力,使其能够在更大范围内集聚资源。

第二种类型城市:行政级别低但经济发达水平高的城市,如东莞、晋江、昆山等沿海发达地区的大中城市。行政级别较低使得这些城市无法像第一类城市那样在更大范围内进行资源再分配,但依靠城市自身的经济繁荣,市场发育程度高、经济活跃,实现自我融资的能力较强。

第三种类型城市:行政级别较高但经济发达水平不高的城市,如一些中西部和东北地区的大城市。由于地处内陆,这类城市的市场化程度落后于东部发达城市,自我融资能力不强,城市发展在较大程度上依靠由其较高的行政级别所带来的资源再分配能力,甚至是以牺牲周边地区的发展为代价。

第四类型城市:行政级别低且经济发达水平也较低的城市,如中西部和东北地区的中小城市。这些城市缺乏资源再分配能力,经济发展相对落后也使得自我融资能力不强。 

1 依据发展动力强弱组合划分的不同类型城市

 

 三、不同类型城市由于发展动力组合的差异对待农民工落户的态度也有所不同

一般来说,越是依赖资源再分配的城市,往往户籍的福利含金量越大,城市政府就越不愿意放开落户,而是希望控制户籍人口规模来防止公共支出的溢出效应。越是依赖自我融资的城市,其城市福利的市场化程度越高,户籍的福利含金量偏低,就越希望通过放开落户来吸引人口迁入,从而扩大税基。因此,由于城市两种发展动力强弱组合的不同,这四种类型的城市对待农民工落户的态度也有所不同。

对于第一类城市,获取资源再分配能力强导致户籍的附加福利含金量大,同时自我融资能力强也意味着市场化程度高。一方面户籍含金量高,另一方面城市的发展又要依靠外来人口,其在处理外来人口落户问题上时处于矛盾状态。这类城市往往倾向于制定积分制落户政策,将能够给城市带来优质税基的高素质人口引入,而将低素质人口排除在户籍福利享受范围之外,避免公共支出溢出。

对于第二类城市,资源再分配能力相对较弱使得其城市户籍的含金量低于第一类城市,其城市福利的来源主要是靠扩大税基来实现自我融资,因此对放开落户吸引人口迁入持更为开放的态度,尤其是当外来人口的加入并没有对当地的公共管理服务能力提出很大的挑战,甚至提高了公共部门的运作效率时,当地政府将增加户口的开放程度。但由于外来农民工规模大,甚至数倍于本市户籍人口,外来人口的增加对于本地的公共管理或服务能力造成较大负担,在落户门槛设置上就显得较为谨慎。

对于第三类城市,其城市的经济发展较大程度来源于获取资源的靠再分配,因此同第一类城市一样也害怕放开落户会所导致公共支出溢出,这类城市往往将落户范围局限在本地区的农业户籍人口,并倾向于将转户与土地挂钩,从而希望从户籍改革中获得来自于土地的收益,扩大自我融资能力。

对于第四类城市,对户籍持最为开放的态度。但户籍含金量很低,即使完全放开落户也难以吸引外来人口迁入,使得城市的自我融资能力也无法提高,城市发展也面临活力不足问题。

由此可见,不同类型的城市由于发展动力来源的差异,对待农民工落户的态度也有所区别,如不加区分,实施统一的落户政策自然也就难以推进。

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