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特朗普宣布退出巴黎协定的背后

能源研究所崔成;刘建国;蒋钦云2017-12-21

201761日特朗普宣布退出巴黎协定后,国际社会的批评声音不断,之后特朗普又在一些场合说过如果条件有所放松,美国不排除重新加入之类的话。不久前又出现了美国将不退出的传言,白宫则立即出面澄清。那么,美国退出巴黎协定背后的原因究竟是什么?为什么会反复出现上述不同表态?答案就在特朗普政府的“美国能源主导权”战略上。

一、特朗普首次明确了“美国能源主导权”战略

629日,特朗普在美国能源部发表主题为“美国能源主导权”的讲演。他强调,在依赖外国能源供应数十年后,美国即将成为油气净出口国。817日,白宫发布的2019年度科技与研发经费计划中,将美国主导能源供给作为主要支持的五大领域之一。特朗普正在重新定位美国的能源政策,并开始寻求美国在世界上的能源主导地位,此举必将对全球能源格局、贸易、产业与投资、经济、金融等产生重大冲击。

二、追求“美国能源独立”是历届美国政府的重要战略目标

在上世纪70年代第一次石油危机后,尼克松政府就首次提出了“美国能源独立”的概念,卡特政府则制订了美国最早的能源独立计划。之后,“美国能源独立”则一直是共和、民主两党政府长期追求的重要战略目标。保证稳定、低价的油气供给,以及摆脱中东产油国的政策牵制是美国历届政府的重大全球战略考量。

小布什政府时期的中东乱局及超过60%的原油对外依存度,迫使其进一步加大了对生物乙醇、页岩油气等非常规油气资源的勘探开发力度。2007-2016十年间,美国原油和天然气产量分别增长74%32%,其中页岩油气产量分别增长320%198%,美国原油对外依存度也降至2016年的24%,其不仅为奥巴马时期初步实现美国能源独立打下了坚实的基础,更为奥巴马推动清洁电力计划(CPP),签署巴黎协定提供了必要前提。

三、“美国能源主导权”是特朗普“美国优先”战略的基石

与民主党政府能源独立与环境保护并重不同,共和党政府则更为偏重于能源独立政策,历来都以实现能源独立为优先选择。特别是特朗普执政以来,为促进经济增长、增加就业、充实税基,助力降低联邦预算赤字、大幅减税、大规模基建计划、扭转贸易不平衡等“美国优先”战略,大力发展化石能源,降低能源成本,谋求“美国能源主导权”就成为其必然的战略选项,这些更是风能、太阳能等可再生能源产业所无法带来的。

为进一步夯实“美国能源主导权”的战略基础,特朗普政府不仅重启了美加拱心石、达科他原油管道建设,还启动了通向墨西哥的成品油管道项目,试图以整个北美地区的油气资源为基础,加快“美国能源主导权”进程。同时,鉴于2016年美国1.05亿吨的油品进口及2.03亿吨的油品出口量,未来在向油气出口大国转变过程中,加大成品油出口,提振国内石化等传统产业,依托美国在能源等领域的比较优势,促进传统制造业的回归,也是其“能源主导权”的重要战略目标。

四、实现“美国能源主导权”战略因环保理念不同而存在战术上的差异

美国能源独立或能源主导权战略与应对气候变化并非存在天然的、不可调和的矛盾。小布什政府出于能源安全考量,大力推进节能、可再生能源发展,特别是大力支持生物乙醇产业,均有利于降低温室气体排放。特朗普政府支持发展核电、继续加大生物乙醇应用等也同样有利于减缓温室气体排放,而且特朗普非常注重的页岩气也属清洁能源范畴。与小布什政府认为签署《京都议定书》将进一步加大美国油气对外依存度一样,特朗普则认为《巴黎协定》明显不利于其降低国内能源成本,会阻碍“美国优先战略”的实施。因此,宣布退出该协定只是其“美国优先战略”的外在表象之一。

美国民主、共和两党在谋求美国能源独立方面并不存在本质差异,不同的只是手段、时间与路径差异。除取消对油气行业甲烷排放限制法案差2票未在参议院通过之外,特朗普上任以来推出的重启拱心石和达科他原油管道建设、放松油气和煤炭开采过程中的一系列环境限制、加大LNG出口基础设施建设和对外谈判等诸多政策,均得以顺利实施。美参议院同意继续为《联合国气候框架公约》出资,但众议院通过的预算案却不包含相关预算。美国政府发布白皮书承认气候变化问题的存在,特朗普却解散了气候变化联邦咨询委员会。特朗普政府能在轻视气候变化政策上走多远,仍存在一定不确定性。且与部分注重环保的地方州政府之间存在激烈博弈。例如,尽管其大幅调整传统与非传统能源预算支持的2018财年预算案,仍有待国会审议;废除奥巴马清洁电力法案(CPP)争议尚在,但联邦高等法院的诉讼方将由中部能源和电力生产州,转变为较为注重环保的加州、纽约州等及相关环保组织;加州、纽约州等仍将继续实施可再生能源配额制(RPS);特朗普计划取消电动汽车补贴和可再生能源投资优惠等政策尚未落地;美国实质性退出巴黎协定仍存在一定变数。虽然如此,但在“美国能源主导权”整体战略走向上并不存在明显的不确定性。

五、中国的态度不仅关系到巴黎协定的成败,更关系到全球低碳发展进程

美国退出巴黎协定的负面影响主要集中在全球气候变化领域。客观而言,美国的退出必然会对美国国内温室气体减排进程产生明显的负面影响,但对全球的负面影响则并没有想象中的严重。其中,中国的态度至关重要。在以美国为首的伞形集团中,日本不仅缺乏陆上风能资源,节能技术也已属世界领先,减排难度在发达经济体中最大,而澳大利亚和加拿大则属能源资源丰富的重要出口国,对分担美国退出后的资金和减排量缺口均有一定的顾虑,因此,只要中国坚定自身的立场,并与欧盟一道坚决维护巴黎协定,就会保证全球的低碳发展道路不会发生明显的偏移,这也是中国自身能源资源条件及改善区域大气环境质量的客观要求。

因奥巴马时期美国能源结构由煤炭向天然气的转变对温室气体减排贡献较大,美国未来减排的最重要手段仍是被推翻的“清洁电力法案”。如果“美国能源主导权”战略能使国际油气价格长期保持低位,并消除亚洲LNG溢价,则将有助于中国、印度、印尼等国改变以煤炭为主的能源消费结构,对全球中期温室气体排放控制将有明显利好,再考虑到上述国家的可再生能源市场竞争对象主要是煤炭,受油气价格影响有限,若欧盟和日本的可再生能源市场在此压力下能够取得进一步的技术突破,美国的退出对全球温室气体排放控制进程的负面影响将会被进一步减低。全球温室气体排放峰值降低、达峰时间略有滞后将成为最可能的情景。

当然这是比较乐观的情景,如果欧盟出于成本竞争等因素考虑,从原有立场后退的话,全球应对气候变化进程或将受到较大影响。

 

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