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引领全球气候治理的战略思考

能源研究所高翔2017-02-28

内容提要:全球气候治理进入具体规则制定与实施的新阶段,我国应当以“倡导维护人类共同利益,主动引领全球气候治理变革”为指导思想,以提升塑造国际制度的软实力、服务国家整体外交需求、为国内绿色低碳发展创造良好外部环境为战略目标,正视国情和国际地位的变化,巩固完善独立自主、各尽所能、广泛参与、务实有效、合作共赢的治理模式,通过强化研究、履约、对话合作、队伍建设,提高我国提供解决方案的能力、协调各方立场的能力和履行自身承诺的能力。 

应对气候变化已成为我国在多边场合引领全球治理体系变革、在双边场合运筹大国关系和巩固战略依托的一大抓手。《巴黎协定》的达成过程,显示出我国已经走到了全球气候治理舞台的中央。面对美国可能转向消极、欧盟自身动荡、发展中国家利益分化加剧的新形势,我国应当从战略上重视全球气候治理,明确指导思想、战略目标和战略选择,制定政策措施,确保我国在气候变化领域发挥全球引领作用,为打造人类命运共同体做出积极贡献。 

一、以“倡导维护人类共同利益,主动引领全球气候治理变革”为指导思想 

气候变化全球性的特征,要求各国合作才能解决,这是其自然属性带来的必然要求。同时,我国国内树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,经济发展提质增效,系统性抓好生态文明建设,都要求尽快实现低碳转型。 

我国以打造人类命运共同体作为构建新型国际关系的旗帜,把推动可持续发展作为打造人类命运共同体的必要条件,应当以“倡导维护人类共同利益,主动引领全球气候治理变革”为指导思想,明确全球气候治理是打造人类命运共同体的重要内容,积极在全球气候治理中贡献中国智慧和中国方案,引领全球气候治理向着于我有利,于世界和平、发展、合作、共赢有利的方向变革。 

二、战略目标 

(一)提升塑造国际制度的软实力 

《巴黎协定》达成后,气候变化国际谈判的核心任务是制定具体实施规则并促进各国落实。我国应以此为契机,进一步总结全球气候治理达成政治共识的经验,强化国际规则设计、博弈、成文、解读和落实能力,确保《巴黎协定》一揽子规则向着于我有利的方向落实,并为我国全面参与各领域国际合作提供借鉴。 

(二)服务国家整体外交需求 

近年来,有效应对气候变化是我国受到国际社会一致称赞的外交领域,我国可以通过运筹全球气候治理,积极推动气候变化成为我国多边外交和双边关系中的亮点,服务于外交整体战略和布局。 

三)为国内绿色低碳发展创造良好外部环境 

我国发展战略机遇期已经由加快发展速度的机遇,转变为加快经济发展方式转变的机遇。绿色低碳发展是我国生态文明建设的重要组成部分,推动经济转型升级、能源生产和消费革命、实行严格的生态环境保护制度,是国内的迫切需求,同时也要按照事物发展规律稳中求进。我国参与全球气候治理既要为促进绿色低碳发展创造氛围和条件,也要为国内有序推进“四个全面”总方略确保时间窗口。 

三、战略选择 

(一)坚持独立自主、各尽所能的合作模式 

互相尊重主权、互不干涉内政作为和平共处五项原则的重要内容,是我国奉行独立自主和平外交政策的基础。主权原则在我国参与全球治理和国际合作中,必须高于其他一切原则。《巴黎协定》建立的由各国自主提出贡献的模式,同时建立了支持、透明度、全球盘点、遵约等四大辅助机制,有助于推进各国和全球的行动,逐步提高行动力度。我国在“后巴黎”时期应坚决维护以国家自主贡献为核心的模式,建设性推动四大辅助机制的设计与落实,提高各国应对气候变化的能力与意愿,为实现各尽所能创造必要的条件。 

(二)坚持广泛参与、大国引领的治理方式 

比较“哥本哈根协议”的失败与《巴黎协定》的成功可以看出,在联合国框架下解决气候变化问题是取得成功的基础性保障。哥本哈根败就败在违反多边规则,企图以小部分国家的意志主导整个进程。同时,包括我国在内的大国达成政治共识,是推动成功的核心动能。哥本哈根之所以失败,就在于主要国家在会前并未达成足够的共识。我国在“后巴黎”时期主动引领全球气候治理,必须借鉴历史经验教训,既坚持各国公平参与,又重视大国共识,在两个方面上都要发挥引领作用,并且要保持两者的紧密结合。 

(三)坚持发展中国家定位,避免为部分国家出头 

自我国温室气体排放量超过美国成为全球第一、经济总量超过日本成为全球第二以来,中国在全球气候治理中还要不要站在发展中国家一边,在国际国内都引起关注。邓小平指出,“中国永远站在第三世界一边”。而从责任和所受影响来看,发展中国家在应对气候变化问题上占据道义高点。因此在“后巴黎”时期,我国既应力所能及积极承担更多责任,又必须坚持发展中国家的身份,坚持“公平”和“共同但有区别的责任”原则,以使我国拥有更大的话语权和弹性空间。同时必须注意到,发展中国家的利益分歧日渐显著,印度、沙特、委内瑞拉等低碳转型较慢的发展中大国,与南非、巴西、哥伦比亚等转型较快的发展中国家,以及小岛国、最不发达国家等受气候变化不利影响显著的国家,在具体问题上利益差异进一步突显。在维护发展中国家共同利益与整体团结上,我国应当继续高举大旗,尽最大努力推动形成共同立场,但要注意避免为阵营内部一部分国家挡箭,导致分化加剧。 

(四)倡导落实义务与切实合作的氛围,反对推诿指责 

“后巴黎”时期,我国应当主动履约,彰显大国担当,强化履约透明度,建立国际互信。突破“没有义务就不能主动贡献”的束缚,在确保履行义务与自愿行动的法律属性差异下,建立涵盖二者的统一平台,推动实施规则的协调化、简捷化,促进落实应对气候变化行动与技术研发推广,倡导多分享自己行动经验,少指责别国进展不利。 

四、政策方案 

(一)主动提出设想,通过与各方的协商加以完善,同步发挥内容引领和过程引领作用 

引领全球气候治理,要求我国必须建设性提出如何促进合作的主张,而不能只在别国方案的基础上修改。为了维护《巴黎协定》建立的以国家自主贡献为核心的模式,我国应当重点就支持、透明度、全球盘点、遵约等四大辅助机制提出可行方案,以巩固这一核心。充分重视每一次提案、谈判会议、专家研讨会和双边会晤,主动提出观点和主张,以不断完善的思维和灵活应变的能力,与各方开展坦诚协商。不宜对初始方案求全责备,不能在交流中固执己见,不怕在讨论中被人反诘。 

(二)继续保持中美合作,稳妥开展中欧合作,维护独立自主原则 

中美两国都具有超强的主权意识,与美国加强在全球气候治理中的合作,有利于维护独立自主、各尽所能的合作模式。尽管美国新政府的气候政策充满不确定性,但我国要引领全球气候治理,就不能放任美国离开。由于美国许多州和企业在低碳转型方面已经走在前列,因此应当继续推进中美地方和企业低碳发展务实合作,通过州和企业的力量稳定美国联邦政策。同时继续保持中美高层气候对话,通过我国高层的力量敦促美国不要背离包括美国人民在内的全世界人民的利益。相比之下,欧盟本身就是主权让渡的产物,而欧盟力推的“自上而下+全球碳市场”减排合作模式也必须建立在一定的主权让渡基础上,这与我国的利益不符。但欧盟作为全球气候治理的积极力量,在强调全球共同利益、提高减缓力度、开展务实合作等方面赢得广泛赞赏。我国应当积极审慎开展与欧盟的对话合作,在中欧双方预期都能超额完成2020年减缓目标的条件下,共同推动全球形成提高近期减排力度的政治共识,并积极推动中欧气候对话、能力建设、技术合作和对其他发展中国家的联合支持。 

(三)正视国情和国际地位的变化,为发展中国家发声要留有余地 

为确保站在发展中国家这一边的战略定位,我国一方面应当继续为维护发展中国家共同利益发声,继续为帮助发展中国家实现可持续发展而努力,另一方面应当在与发展中国家开展双边、多边合作时,巩固我国的发展中国家地位,力争赢得不与我国公开对抗的承诺。同时考虑到国情的变化,我国站在发展中国家立场说话,也必须留有余地,在减排力度、提供支持、不遵约后果、损失赔偿等方面尤其如此。 

(四)发挥联合国和二十国集团的互补作用 

气候变化的全球性决定了联合国是全球气候治理的最佳平台,然而其决策效率较低也广受诟病。二十国集团作为涵盖主要发达国家与发展中国家的磋商机制,对于推动全球形成政治共识发挥了重要作用。但是,完全将全球治理变成大国说了算也不符合我国的主张。为确保广泛参与、大国引领的治理方式,我国应当继续坚定维护以联合国为主渠道的全球气候治理国际秩序和国际体系,鼓励全球各国在《联合国气候变化框架公约》下的广泛参与,同时推动二十国集团从打造人类命运共同体的基本立场出发,主动承担大国责任,形成政治共识,发挥引领作用。 

(五)推动构建有利于气候友好技术研发与推广应用的机制 

无论是减缓还是适应气候变化都依赖于技术进步。我国希望引领全球气候治理取得进一步实效,得到国际社会认可,就必须推动气候合作从政治谈判走向技术研发与推广应用。在敦促发达国家履行技术转让义务的同时,我国应当推动构建务实的技术合作机制,尤其是推动国际金融机构为气候友好技术提供资金,多措并举鼓励包括发展中国家在内的世界各国、各区域各尽所能开展技术研发与推广应用,鼓励南北合作、南南合作、多边合作。务实合作机制,也有利于促进我国气候友好技术研发、应用和走出去。 

五、必要保障 

落实上述战略构想,需要我国提高三种能力:提供解决方案的能力、协调各方立场的能力和履行自身承诺的能力。近年来,我国之所以在全球气候治理中站到了世界舞台中央,正是因为在这一领域我国已经逐渐提高了上述三种能力。确定生态文明建设和打造人类命运共同体的指导思想,使我国明确了积极应对气候变化的基本立场;国家实力的提高,增强了我国开展应对气候变化行动的能力;通过履行在《联合国气候变化框架公约》下的义务,并在实践中开展研究,我国逐渐理解了这些国际义务的内涵及其对国内行动的影响;通过积极参与气候变化谈判、双边和多边磋商,我国逐渐提高了国际对话能力。在这些因素的共同作用下,我国尝试就气候变化问题提出解决方案,开展与美、欧等发达国家和广大发展中国家的磋商,并落实履行自身承担的义务,做好表率,从而为推动全球气候治理的进步发挥了重要的积极影响。 

进一步巩固和加强上述能力,需要我国做好四方面部署。一是研究。要深入分析研究生态文明建设和打造人类命运共同体对全球、对我国、对主要立场集团应对气候变化的要求,明确我国在全球气候治理各个要素上的底线和基本立场,解决我国随着经济和排放增长导致的身份定位两难问题。二是履约。要继续积极履行作为缔约方的义务,在实践中进一步识别国家底线和全球治理变革的需求,同时要加强我国自身的履约能力建设,以履约促进国内政策决策体系、透明监督体系、绩效评价体系等相关体制机制改革。三是对话合作。要继续加强气候变化双边对话,通过对话增进对彼此立场和核心利益的理解,提高我国对国际通用话语体系、磋商模式的掌握水平。四是队伍建设。要巩固并强化全球气候治理研究队伍、谈判队伍,加强研究与谈判实践的结合,鼓励研究与谈判双肩挑。 

  

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