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“两保一提”工作应该做得更科学和更深入

国土开发与地区经济研究所陈龙桂;王丽;党丽娟2017-01-12

由于种类有差异、涉及部门多、工作面较广等原因,资源开发利用领域的工作任务比较宽泛和复杂。基于国情和“源情”,我国在较长时期内资源开发利用的主要任务可以归纳成“严格保护、充分保障和提高效率”(“两保一提”)。本文主要围绕着“两保一提”、资源开发利用领域落实党中央、国务院决策部署等方面,对我国资源开发利用领域2016年情况进行总结评价并对2017年工作进行初步展望。 

一、2016年“两保一提”成效明显,五个一批工作取得新进展 

2016年,资源开发利用对国家发展起到了保障和支撑作用。找矿有了新的突破,矿业生产总体上保持稳定;根据国家发展需求,优化了土地供应结构,实行差异化供地政策;开工建设了一批节水供水重大水利工程等。“两保一提”在政策上和制度上有了更好的基础和条件。资源开发利用国家标准、国家及地方“十三五”期末目标陆续制定,各类资源开发利用国家示范试点继续推进和总结推广,一系列资源开发利用的规划、计划、行动、方案等编制完成并向全社会公布,资源开发利用领域的改革措施根据党中央、国务院决策部署正在逐步推出和深化。 

2016年,资源开发利用在“两保一提”方面取得了较大成就。今年110月份,煤炭、原油、天然气、铁矿石和十种有色金属等五种(类)大宗矿产合计产量40.99亿吨,同比下降8.6%,扣除煤炭因化解过剩产能同比减少3亿多吨等影响,和去年同期生产规模相比几乎持平。19月,全国国有建设用地累计供应31.88万公顷,同比下降4.6%,单位国内生产总值建设用地使用面积0.0074公顷/万元,同比下降了6.3%;预测2016年全年单位国内生产总值建设用地使用面积0.0053公顷/万元,同比下降7.0%,用地效率有所提高。全国106个重点城市周边基本农田永久划定工作已经完成,耕地的保护得到了保障。各方面工作取得的新进展情况可以概括为下列“五个一批”。 

1.一批资源开发利用控制标准先后制定公布 

201610月,国土资源部、国家发改委公布了2020年各省(区、市)用地强度目标,出台了《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》实行省、市、县级用地强度双底线控制。今年11月,水利部、国家发改委出台了《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》,公布了2020年各省(区、市)用水强度控制目标,提出了层层分解落实用水计划,科学确定各市、县区域用水强度的控制要求。今年11月,国土资源部公布了锂等6种矿产资源合理开发利用“三率”指标最低要求,目前为止,全国46种主要矿产中有三分之二的矿种已有了“三率”指标最低要求。 

资源开发利用控制标准的制定公布,以提升资源利用效率和水平为着力点,全面节约高效利用资源,实行建设用地、水资源与能源等总量和强度双控行动,将极大程度地促进资源开发利用方式转变和经济发展方式转变,有利于进一步提升我国经济可持续发展的资源保障能力。 

2.一批资源开发利用重大工程相继开工建设 

土地资源方面,2016年围绕供给侧结构改革,实施“三去一降一补”、“双创”、新型城镇化、精准扶贫、重大工程包建设、“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等国家行动、政策和战略,国土资源部联合其他部门出台了一系列文件,优化土地供应结构重点保障基础设施、民生工程、新产业新业态大众创业万众创新、新型城镇化、重大工程、重大战略和精准扶贫等方面的用地需求,有力保障了我国经济今年保持中高速度增长的用地需求。 

水资源方面,今年相继开工建设了包括甘肃红崖山水库加高扩建、黑河黄藏寺水利枢纽等在内的20项节水供水重大水利工程,有力促进了水资源科学开发、合理开发、节约使用、高效利用,进一步完善了我国水利基础设施网络,水安全保障能力能得以全面提升。 

矿产资源方面,今年找矿突破战略行动不断取得新发现和新突破,南海钻探首次发现了Ⅱ型天然气水合物,银额盆地油气勘查获得重大突破,新疆发现了世界级超大型铅锌矿和储量超亿吨大型石墨矿,世界级铀矿大营铀矿规模再次扩大等。国家找矿战略突破行动取得了较好的成绩,能有效缓解我国矿山后备资源不足的难题。 

3.一批资源开发利用重要示范活动继续开展试点与推广 

循环经济试点示范方面,20161月,国家发改委等三部门联合发文确定了天津市静海区等61个地区国家循环经济示范城市(县)建设地区。今年4月,确定了第五批国家循环经济教育示范基地的名单,今年6月确定了冀州经济开发区等18家园区,作为2016年园区循环化改造重点支持单位。同时,相关部门通过对重点行业(企业)、产业园区、重点领域以及省市,共计178家单位的国家循环经济试点示范进行评估验收,总结了若干可推广的典型经验和做法,并印发了《国家循环经济试点示范典型经验及推广指南》。循环经济试点示范等工作的开展,通过在生产、流通、消费各环节,推行循环型生产方式和绿色生活方式,构建覆盖全社会的资源循环利用体系,有利于提高资源循环利用水平。 

资源节约集约利用方面,2016年全国共有42724个地级市被评为全国国土资源节约集约模范县(市)。今年9月,工信部确定了河北省承德市等12个市作为第一批工业资源综合利用示范基地。在资源综合利用“双百工程”的评估工作中全国共有43个地区和50家单位被确定为“双百工程”示范基地和骨干企业。资源节约集约利用试点示范区域的开展及推广,有力推进了工业资源综合利用产业规模化、高值化、集约化发展,加快提升了资源综合利用水平,增强了资源的保障能力 

矿产资源综合利用方面,我国首批40个矿产资源综合利用示范基地总体进展良好,取得了显著的资源效益和社会效益。今年5月,《国家“城市矿产”示范基地建设》开始部分评估验收,示范基地的建设有力地推动了工业化和城镇化过程产生的废弃资源再生利用规模化发展。今年8月,国土资源部开展了《国家级绿色矿山试点》评估工作,对第一、批共223家国家级绿色矿山试点单位建设进展情况进行了评估,有187家矿山企业通过评估,通过率高达83.9%。到今年年底公布了4661家国家级绿色矿山试点单位,树立了一批矿产资源综合利用高效化等方面的先进典型提高矿产资源综合利用水平提供了有效示范。 

4.一批资源开发利用重要规划、计划、方案等陆续出台 

矿产资源方面,20164月,国家能源局印发了《2016年能源工作指导意见》。今年12月,国土资源部发布了《全国矿产资源规划(2016-2020年)》以及《关于推进矿产资源全面节约和高效利用的意见》。《指导意见》及《规划》的出台促进了矿产资源全面节约和高效利用强化了矿产资源开发利用底线思维,为实施区域差别化能源开发政策,加强资源保护与合理开发利用提供政策依据,为稳定国内资源安全保障水平、引领矿业供给侧结构性改革、规范资源勘查与开发利用行为提供了依据和指南。 

土地资源方面,20165月,国土资源部出台《国土资源“十三五”规划纲要》,明确了“十三五”时期全国适宜稳定利用的耕地保有量在18.65亿亩以上,基本农田保护面积在15.46亿亩以上等目标。《纲要出台是对下一步推进国土资源的保护、提升国土资源节约集约利用水平以及建设服务民生和生态成效的重要创新,为稳步提高各类用地保障程度,有效控制建设用地总量,进一步提升国土资源开发规模化程度、节约综合利用水平等方面提供明确指导及有力支撑 

水资源方面,201610月,国家发改委等六部门印发了《全民节水行动计划》,制定农业节水增产行动、工业节水增效行动、城镇节水降损行动、缺水地区节水率先行动等十大节水行动的节水目标,全面推动了农业、工业、服务业等各领域,城镇、乡村、社区、家庭等各层面,生产、生活、消费等各环节的节水任务,深化落实了最严格的水资源管理制度,以高效的水资源利用支撑经济社会可持续发展。同时,水利部公布了《节约用水条例(征求意见稿)》,以立法的形式加强水资源管理,提高水资源利用效率,为发展和培育节水型社会、节水型产业并形成新的经济增长点提供有力保障。 

绿色发展方面,20161月,国家发改委印发了《“互联网+”绿色生态三年行动实施方案》。今年6月,工信部印发《工业绿色发展规划(2016-2020年)》。《方案》及规划出台,对推动互联网与资源开发利用领域融合,提高再生资源交易利用的便捷化、互动化、透明化,推动回收行业利用信息技术从松散粗放型向集约型、规模型、产业型、效益型方向发展,加快完善工业能效、水效、排放和资源综合利用等标准,提高资源能源利用效率和清洁生产水平等都将会有重要的影响。 

5.一批资源开发利用领域重大改革开始进行 

资源税开始实施全面改革。20165月,财政部、税务总局两部委印发《关于全面推进资源税改革的通知》,围绕资源使用规范公平,全面实施清费立税、从价计征改革,并首先在河北全省开展水资源税试点,实施“费”改“税”,从量计征。资源税全面改革是我国改革和完善税费制度重要任务之一,对建立规范公平、征管高效的现代税收制度和提高资源利用效率等具有重要意义。 

农村集体经营性建设用地入市改革。20165月,出台了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》,确定15个入市改革试点县(市、区)地区,为农村集体经营性建设实现同等入市、同权同价、流转等创造了必要的制度条件。 

农村土地“三权分置”办法提出完善意见201610月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,保留了农民土地承包权,同时将土地承包经营权分为承包权和经营权,形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。《意见》的出台有利于土地资源合理利用,促进土地资源要素流动,培育新型经营主体发展适度的规模经营,为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径。同时也为如何探索落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的有效实现形式等提出了指导性意见。 

初步建立了户籍制度改革的“人地”挂钩机制。201610月,国土资源部、国家发改委等五部门出台了《关于建设城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。“人地”挂钩机制的建立,将加快农业转移人口市民化步伐,有利于深入推进新型城镇化建设。今年11国土资源部出台了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,城镇低效用地再开发政策得到了进一步的完善,将会有力促进土地节约集约利用。 

贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革开展试点。20169月,国务院办公厅印发了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》。方案主要在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县、选择不超过20个占用农村集体土地的水电或矿产资源开发项目开展试点,把开发项目土地补偿费量化为农村集体经济组织股权,建档立卡贫困户为优先受益对象。实施《试点方案》,从政策上强化了对推进精准扶贫精准脱贫的保障。 

水流产权确权开始试点。201611月,水利部、国土资源部联合印发《水流产权确权试点方案》。选择宁夏全区、甘肃疏勒河流域6作为试点区域,对水生态空间水资源确权探索水流产权确权的路径和方法,界定权利人的责权范围和内容,着力解决所有权边界模糊,使用权归属不清等问题。水权确权试点,将会推动水资源开发利用市场化、法制化和高效化水平的逐步提高。 

二、2017年“两保一提”会继续加强,领域深化改革任务较重 

2016年,“两保一提”工作已取得了明显的成效,但与缓解我国资源经济关系日趋紧张的“高标准、严要求”相比,也还存在着一些不足。2017年,应该按照“目标更科学和“工作更深入”等方面的要求,进一步强化两保一提各方面工作,加快资源开发利用领域深化改革步伐。 

1.进一步强化“两保一提”各方面工作 

2017年,资源开发利用领域“两保一提”各方面工作会继续加强,主要是因为在较长时期内,我国主要资源“源情”不会发生比较大的主要资源与经济社会发展关系比较紧张的总体态势不会有根本性的变化。我国已步入经济发展新常态阶段,党中央已定下了“稳中求进”的工作总基调,已对资源开发利用领域“两保一提”提出了更高的要求。主要大宗短缺矿产对外依存度持续创出新高,资源安全的风险在“累积”。2017年开始进入“国家找矿突破战略行动”的第三阶段,即“重塑矿产勘查开发格局”规划目标实施阶段,使矿产勘查开发工作任务更重、要求更高。“十二五”期间国务院确定的172项节水供水重大水利工程还有三分之一以上未开工建设。全域基本农田永久划定工作才刚开始部署。46种主要矿产中还有三分之一左右矿种的资源合理开发利用还没有“国家标准”,在已有的“国家标准”中一定程度存在着 “弹性”问题。各类与资源开发利用相关的试点、示范等工作中相当程度上存在着“多、散、重、长”、“声势大、效果小”、“重开展试点、轻示范推广”等现象,其示范推广的效果不够突出。资源开发利用总体上较为粗放地均GDP仅相当于欧美等国家的1/41/5矿产资源规模化集约化水平不高,小型及以下矿山数量占比88.4%。部分矿山采富弃贫、采易弃难,浪费现象仍然存在。资源开发利用相关的国家规划、计划、行动、方案、意见等在制定出台的过程中,社会公众参与度还不够高。资源开发利用与以互联网为代表的新产业发展的结合还需要加强。2017年资源开发利用领域仍围绕两保一提,进一步强化各方面工作。 

2.加快资源开发利用领域深化改革步伐 

在国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》中,经济体制改革重点工作任务中有多处是关于资源开发利用领域改革。根据《意见》中的精神,相关部门相继制定出台了一系列与资源开发利用相关的改革方案或指导意见,但也有部分要求在2016年完成的资源开发利用领域改革方案未能如期出台,如矿业权出让制度方案,全民所有自然资源资产有偿出让制度方案,建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见,国家自然资源资产管理体制改革试点方案,建立国家水资源督察制度,围填海总量、自然岸线保有率控制制度方案,自然生态空间用途管制办法,深化石油天然气体制改革的若干意见及配套政策等。在2016年资源开发利用领域出台改革文件中,还有一部分仅仅是指导意见,只是提出了改革的目标、原则、大的方向和总体要求,在内容上与要求的“实施方案”、“完善政策”等仍有较大差距,一定程度上存在着指向性、针对性和操作性不强的问题。2016年中央经济工作会议提出了要坚持“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的政策思路。相关部门要根据2016年中央经济工作会议“改革政策要实”的精神要求,在这些已经出台的资源开发利用领域改革指导意见的基础上,要进一步详细研究改革的任务、内容、程序、方案和政策等。 

  

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所  陈龙桂、王丽、党丽娟) 

  

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