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煤炭去产能应大胆改革创新

能源研究所刘虹2016-08-24

内容提要:“十三五”时期,我国煤炭去产能总量预计接近20亿吨。鉴于时间紧、任务重、利益复杂等严峻形势,为顺利实现去产能目标,建议:一是下决心铲除形成过剩产能的根源,避免再次出现产能反弹;二是界限清晰、精准发力,做到有序压减,按科学的标准压减;三是弱化行政干预、强化市场化手段,充分利用法律法规调整各种利益关系,由利益方自主决策、自担风险。

当前我国煤炭供需形势严峻,产能过剩十分严重。行业数据显示:2015年煤炭产能总规模接近60亿吨,全国煤炭产能过剩18亿吨。若按预测2020年我国煤炭消费40亿吨计,除去2亿吨进口,煤炭市场需求为38亿吨左右,即20多亿吨的过剩产能须在“十三五”时期的五年间逐步去掉,时间之紧迫、任务之艰巨可想而知。

此次煤炭去产能,绝非简单意义上的总量调节与控制,目的要通过淘汰落后、结构优化、产业提升、重建煤炭行业新业态。各级政府以及煤炭行业应如何应对挑战和把握机遇,做到产能不仅去得了,而且质量上得去。为此,提出以下观点和建议,以供参考。

一、下决心铲除形成过剩产能的根源

远期不说,近十年来,国务院先后发布过5次淘汰过剩与落后产能的通知。虽然前4次没有针对煤炭行业,但目标行业都直接与煤炭业密切相关。在政府一次次下达压缩产能指令的十年时间里,本该限产限量的钢、电解铝、水泥等行业的产能产量反而成倍增长,煤炭产能产量也跟着呈指数型增长,由此引发煤炭“黄金十年”投资热潮,导致目前的产能大量过剩。为什么喊了多年的去产能不降反增呢?其中一个重要的原因是各级地方政府过分依赖投资拉动经济增长,以廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资,盲目建设,突出表现为发展方式粗放,创新能力不强,优势产业发展不力,重复投资过多,形成了今天产能大量过剩的局面。另一个原因是在现有的过剩产能中,包含有政府、企业、金融机构、投资方等各种利益因素,谁也不愿看到自己管辖或投资的项目与企业遭到退出或倒闭。加上政府与企业之间财政性依赖过大,互为绑架,当年企业投资时的“城下之盟”如果没有兑现、或者投资项目未能得到有效回报,不可能心甘情愿退出市场。即使是“僵尸企业”也抱有侥幸心理“死等”市场机会。如果市场退出机制不健全、不顺畅、不合理,落后及过剩产能无疑会持续堆积,优胜劣汰更无从谈起。造成这种情况的机制与体制因素如果不铲除,反复出现产能过剩的情况就很难避免。

二、界限清晰,精准发力

在市场经济条件下,轻度的产能过剩有其自身的必然性和周期性,不必奇怪。一般情况下,通过市场竞争与淘汰,过剩产能会得以自动调节。当然,此次煤炭去产能比较特殊,一是过剩量大,二是结构复杂,三是时间要求紧。所以一定要摸清家底、有的放矢、把握大局、精准施策,努力实现去产能企业成本与社会成本的最小化、社会效益的最大化。在技术手段上,要建立严格的标准,对去留产能进行科学评判,划分明确的界限,并在去产能过程中,组织和投入力量对标准实施进行监督、管理和评估。无论国企民企,无论规模大小,标准面前一视同仁,真真切切把相对落后以及生产无望的产能压减下去,做到有序压减,依标准压减。显然,采取“一刀切”式的或“指标摊派”式的传统方法都不是去产能精准发力的上策,难免出现该去的产能没去掉,不该去的却被砍掉,不免有违公平竞争原则,更难以激发行业结构升级和创新发展的积极性,最终伤害的还是行业本身。精准的政策与精准的发力,既是去除落后产能与产能升级的工作难点,也是检验正确处理政府与企业之间的关系、检验政府去产能执行力高低及执行效果好坏的试金石。

三、弱化行政干预,强化市场化与法制化手段

为推进我国经济发展市场化与法制化改革,从上世纪90年代中期开始,我国已加大了有关公司企业市场化改革的法律法规体系建设,职工养老保险、失业保险、最低生活保障已经建立,劳动合同法对辞退员工的补偿有明确规定,企业并购重组相关规定已大体完善,企业破产倒闭市场化条件也已基本具备。我国煤炭行业是实行市场化管理比较早的行业。这次煤炭去产能,就应该多用、巧用已有的体制机制手段,发挥其应有的功能和作用,把更多的资金和精力投入到发现机制不足与完善机制建设方面。不能动不动就采取摊派指标、指标补贴等短期性行政性工具来解决问题,即使解决了也是一时之快,不能持久。甚至造成公司企业一碰到问题就形成对政府和对财政补助的惯性依赖,甚至给钻营国家补贴的投机者带来可乘之机。本来政府在这轮去产能过程中,就很难理清清退产能的利益关系和相互纠葛,用行政的办法更难公平处理,行政方式的机动性还容易造成企业、个人与政府之间的讨价还价,这些都无形中给政府增添了不少包袱,“去产能”反倒成了政府着急、企业不急的情况。因此,这次去产能一定要充分利用法律法规调整各种利益关系,由利益方自主决策,自担风险,政府的职责是完善相关法律法规、标准体系、激励创新体系,社会保障体系,营造转型升级和市场退出良好环境,保障和保护职工合法权益。不能让短期的行政化行为损害了正在成熟中的、具有长效作用的法制化、市场化体制机制,而是要着力培育和恢复市场本身所具有的产能调节与择优功能。

 

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