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G20各国能效关注点明显差异,我国怎么办

能源研究所张建国 白泉2016-08-19

内容提要各国对国际能效合作诉求具有明显的多样性。对G20能效目标保持高度警惕,各国际组织也在争夺未来能效国际合作的主导地位。我国如何更好地参与国际能效合作呢?

 

节能和提高能效是G20能源工作组的重要内容和成果文件的重要组成部分之一,得到了与会各国的高度重视。通过观察、分析各国在能效议题方面的关注点,我国更好地参与国际能效合作要有新的思考和战略选择。

一、主要观点及理由分析

(一)G20成员对提高能效的重要性达成广泛共识,意识到能效提升是各国能源战略的重要组织部分

G20成员一致认为,提高能效可以带来多重效益,对于各国促进经济社会发展、减少终端能源消费、保障能源安全、降低环境污染、减少能源基础设施支出、提高生活质量和人口健康水平、减少能源贫困、增强产业竞争力等具有重大意义,提高能效需要得到长期、持续的关注。G20成员对提高能效的重要性有广泛共识,意识到能效提升是各国能源战略的重要组织部分,不仅能源消费国强调提高能效的重要性,沙特、俄罗斯等石油输出国也认为提高能效非常重要,国际组织更是强调提高能效的重要性。尤其在《巴黎协定》签署后的新形势下,提高能效的重要作用更加突显,节能和提高能效被视为近、中期各国应对气候变化最重要的举措。国际能源署(IEA)甚至认为提高能效比应对气候变化还要重要。能源宪章认为G20能效合作要超越G20成员国,吸引更多的国家参与国际能效合作。

(二)各方同意在自愿基础上加强G20能效合作,但对G20能效文件的时间框架和能效目标保持高度警惕

我方倡议编制EELP的初衷是希望发挥G20在全球能效提升中的引领作用,促使各国共同推动实现联合国可持续发展三大目标中的能效提升速率翻番目标,并在各国落实应对气候变化自主贡献目标(INDC)过程中发挥带头作用。因此,我们最初设计时希望有一个2030G20集团的中长期能效提升目标,并鼓励各国提出与本国2030INDC目标相匹配的能效提升目标。

基于各国对提高能效重要性的认识和加强能效合作的愿望,绝大多数国家支持我方编制EELP的倡议。但是,在谈判过程中,一些国家对中长期时间框架(2016-2030年)和能效目标很敏感。

俄罗斯、沙特等国家认为各国的能源战略时间框架不同,不能统一要求限制在某个时间节点。各国对能效目标的分歧也比较大,多数国家提到总体目标应考虑G20国家的多样性,希望语言表述更加灵活,鼓励成员国制定灵活、自愿的国家行动计划。欧盟、美国、澳大利亚、韩国等发达国家支持我方提出量化的能效目标,但俄罗斯、沙特、巴西等国家不希望提定量的目标,英国、加拿大也表示制定本国的能效提高目标很困难。

究其原因,主要在于各方对G20合作的理解不同。沙特、巴西、阿根廷等国家不希望定量目标成为他们的负担,明确反对提出“自上而下”的约束性的定量目标,且认为G20合作是自愿性的合作,没有必要与联合国框架下的可持续发展目标挂钩。同时,鉴于谈判达成《巴黎协定》的艰难历程,不希望重启G20平台的定量承诺目标谈判。

总之,沙特、巴西、阿根廷等国家希望参与G20能效合作,但不希望成为一种压力,强调基于自愿的基础,明确G20成员可根据其国情、优先任务和国内发展情况随时自由参与或退出能效合作子领域的工作组,并把EELP中能效合作原则改成能效合作精神,以便弱化约束性。

根据各方磋商达成的一致意见,G20能效目标最终采用定性的表述方法,即“通过加强G20能效合作和鼓励各成员国根据各自情况采取更积极的能效计划、政策和措施,大幅提高G20能效水平”。

(三)各国对G20能效合作重点领域的关注点各有不同,反映国际能效合作诉求具有明显的多样性

G20能效合作是基于2014年发布的“G20能效行动计划”(EEAP),该计划由澳大利亚倡议并获得G20领导人批准,提出了能效自愿合作的六个具体领域,即:交通工具、联网设备节能、能效投资、建筑节能、能源管理、高效发电,并分别设立了六个领域的工作组。这些领域工作为G20国际能效合作奠定了坚实的基础。各方希望深化既有的6个领域的能效合作,并扩展合作新领域。

由于各国的经济发展阶段不同、资源禀赋不同、气候条件和人口状况等基本国情不同,各国都有本国的能源发展战略,对能效合作的诉求是不同的,发达国家更关注能效数据和政策分析方面工作,发展中国家对能力建设、技术推广、能效投资等更感兴趣。最终在EELP中新增了5个重点领域,即:超高效电器、双十佳、区域能源系统、能效知识分享框架、终端用能数据和能效度量。

根据各方对能效合作领域的主张,可以判断出各国对未来国际能效合作的关注点。美国参与主导了交通工具、建筑节能、能源管理、超高效电器等领域的工作组,在G20能效合作中影响力较大。美国代表要求在能源部长会议《北京宣言》中突出强调重型卡车能效合作的机会(据说是来自美国白宫的意见),希望借国际力量推行美方主张的重型卡车能效标准、排放标准。沙特提出新设立区域能源系统、能效知识分享框架两个重点领域,反映沙特对区域制冷能效提升的需求,并力推国际能源论坛(IEF)在G20能效合作中发挥重要作用。法国和欧盟提出新设立“终端用能数据和能效度量”领域。巴西希望把生物燃料纳入现有交通领域工作。印度认为能效与节能概念不完全一致,建议在提高能效的同时还要增加节约能源的字样,这说明发展中国家强调节能工作重要性的呼声。墨西哥关注能效融资问题,要求在能源部长会议北京宣言中强调能效融资的机会,墨西哥国内正在实施“可持续城市”战略,寻找改善城市能效的机会,需要吸引国际和地方的资金投入。

(四)德国倡议建立“国际能效中心”,各方争论的过程反映出不同国际组织正在争夺未来能效国际合作的主导地位

在我方与德方的双边会谈中,我方提到每年轮换的G20轮值主席国对能效工作重视程度不同,会影响G20能效合作能否稳定、持续开展的顾虑。德方就此提出,能否考虑建立一种类似于国际可再生能源署(IREAN)的国际能效合作新机制。

目前,国际能效伙伴关系(IPEEC)已在协调落实“G20能效行动计划”(EEAP)中发挥了重要作用,G20成员中除阿根廷、沙特、印尼外都是IPEEC成员。但是IPEEC秘书处人员比较少,且得到的资金支持比较有限。德国倡议成立“国际能效中心”(International Energy Efficiency Hub),使对国际能效合作感兴趣的各方能够平等地参与决策过程并有所收获。

德国希望在G20能源部长会议《北京宣言》和《G20能效引领计划》中体现相关内容,欧盟、美国、澳大利亚、俄罗斯、韩国等都表示支持德国的倡议,但是沙特、阿根廷等国家不希望IEA在新机制中处于主导地位。沙特希望IEF在国际能效合作中发挥重要作用,坚决反对“国际能效中心”的提法。经过多方沟通,各方最终达成一致意见,在能源部长会议《北京宣言》和《G20能效引领计划》中的表述为:“为强化能效在全球的影响力,G20成员支持国际能效伙伴关系(IPEEC)和IEA一起,与IEFOPECOECDAPECBRICSSE4ALLC2E2等国际组织及利益相关方共同发挥作用,同时我们将探索创新国际能效合作机制的可行性”(OPEC:石油输出国组织,OECD:经合组织,APEC:亚太经济合作组织,BRICS:金砖五国,SE4ALL:人人享有可持续能源,C2E2:哥本哈根能效中心)。

其主要原因在于IEA是石油消费国为对抗石油输出国组织(OPEC)而发起的组织,而沙特是OPEC的成员,对IEA不信任。沙特明确表示支持IEF在能效国际合作方面发挥作用,而IEF总部设在沙特。这也反映出沙特不希望IEA在将来的国际能效合作新机制中发挥主导作用。可见,石油消费国、石油输出国关于国际能效合作话语权的争夺十分激烈。

二、对我国参与G20能效国际合作的启示与建议

(一)牵头开展国际能效合作,要以尊重各方关切为基础

G20成员中既有能源消费国、也有能源生产国,既有发达国家、也有发展中国家,各国的经济发展阶段不同、资源禀赋不同、气候条件和人口状况等基本国情不同,各国都有本国的能源发展战略,对能效合作的诉求是不同的。

建议在开展国际能效合作时,首先要加强国别研究,深入了解各方的利益关切,不能仅仅强调我国的能效工作需求。要通过沟通,找到各方利益的最大共同点。

此外,由于文化背景、语言习惯不同,在一些措辞方面容易出现理解偏差,例如不同国家对“绿色发展”的理解不同,需要加强沟通,取得共识。

(二)要创造条件,深化G20能效国际合作

我国正在推行能源生产和消费革命,要求全方位加强国际能源合作,实现开放条件下的能源安全。能效是能源战略的优先领域,也是国际合作的重要组成部分。

目前我国在G20能效合作的11个重点领域中只有“双十佳”、“区域能源系统”由我国联合其他国家共同主导,其他领域参与程度不高,且国内缺乏鼓励参与能效国际合作的合理途径,面临着出资难、派人难、出国时间受限等实际问题。

20166月我国高票当选为IPEEC的副主席成员(主席成员为欧盟,其他副主席成员分别为法国、德国、印度、美国),各成员对我国全面参与甚至在一些领域主导国际能效合作寄予厚望。德国作为明年G20轮值主席国,很可能将提出国际能效合作新机制的方案,将对我国参与国际能效合作、争夺国际能效合作话语权具有重要影响,急需积极参加、密切跟踪,在可能时需要主动出击。

建议有关部门在预算中安排开展能效国际合作专项资金,创造条件使我国能够更好地参与国际能效合作。

(三)在G20领导人宣言中体现EELP成果

我国主导编制的EELP,扩展了G20能效自愿合作的领域,为G20长期能效合作提供了框架。目前,EELP已获得G20能源部长会议批准,能源部长会议《北京宣言》中已明确表示采纳EELP。这是我国作为G20主席国对国际能效合作的重大贡献。

为了扩大EELP的影响力,提升我国在国际能效合作的地位,建议在2016G20领导人杭州峰会宣言中再次强调提高能效的重要性,肯定EELP的作用并制定我国推动该计划落实的有关政策。

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