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全球治理:中国应当向美国学习什么

能源研究所高翔2016-07-28

内容提要:美国通过有效的预期管理、积极的参与意愿和强大的问题解决能力,实现了全球气候治理目标。我国要更加积极地推进全球治理体系变革,必须充分发挥一线人员在深化调查研究中的作用,提炼出具有影响力和吸引力的文化理念,设计出系统性、逻辑性、实用性的机制方案,并做好一线队伍的能力建设。

 

《巴黎协定》特设工作组第一次会议数日前在德国波恩结束,正式开启了为协定生效进行各种规则准备的进程。随着全球治理能力的提升,我国对于《巴黎协定》的最终达成发挥了重要作用。在气候变化领域,我国已经站在了世界舞台的中央。

回顾2009年以来全球气候治理进程,一个有意思的问题是,为什么美国不能满足国际社会预期时,各国就会迁就美国?概括起来,这是因为美国在气候治理议题上做好了三件事:一是预期管理,使各方不对美国抱有不现实的预期;二是姿态积极,充分表达积极参与国际应对气候变化进程的意愿;三是提供方案,积极提出有助于解决问题的建议,促成各方达成共识。

一、美国参与全球气候治理的预期管理

美国参议院在1997年以95:0一致通过决议,禁止政府加入任何不要求发展中国家与发达国家一同承诺减排温室气体的协议。随后,美国历届民主党政府推动气候立法的努力,都在国会遭遇失败。这成为美国为人诟病的劣势。

为了解决美国参与全球减排合作的问题,2007年气候谈判达成的“巴厘岛路线图”在对发达国家减排做出规定的同时,也对发展中国家采取“国家适当减缓行动”提出了要求。2015年《巴黎协定》对各国采取减缓行动提出了机制性要求,但没有规定量化减排目标。这是因为在谈判过程中美国不断使各国意识到,带有量化减排目标的国际条约无法得到美国国会批准。因此尽管小岛国、环保非政府组织,甚至欧盟对此表示不满,但国际社会再一次迁就了美国。

这两个重大事件表明,美国善于利用自身的体制性缺陷,将其转变为对其他参与方进行预期管理的工具,最终实现了希望取得的成果。

二、美国应对气候变化的积极意愿

美国民主党一贯支持环保主义,他们将应对气候变化作为保护环境的必要和重要内容,支持美国积极参与全球气候治理,支持环境保护署对国内温室气体排放进行管制,支持发展可再生能源并淘汰化石能源。

奥巴马上任后的美国政府,除了支持上述民主党一贯主张外,其积极应对气候变化的态度还得益于两个时势因素。一是2008年国际金融危机以来,美国经济复苏的需求。新政府认为气候变化和对石油的依赖将削弱美国经济,威胁国家安全,因此树立了振兴经济、保证安全与应对气候变化彼此补充、相互促进的理念。在《2009美国复苏与再投资法案》中,绿色项目占到总支出的12%,彰显了绿色新政的决心。二是2009年和2015年两度全球达成气候协定的历史机遇。应对气候变化作为占据道义制高点的全球性议题,也是民主党本身积极支持的议题,无论是奥巴马,还是希拉里、克里,当然会抓住机遇重塑美国的积极形象,创造政治遗产。

这表明,在共和党小布什政府下台后,美国执政党、政府和主要领导人都有积极参与全球气候治理的意愿。这一意愿既是出于环保主义的理想,也是彰显美国引领全球进程的需求,还来自于国内经济绿色低碳转型的现实。

三、美国引领全球气候治理的能力

美国之所以能够成为全球气候治理的领导者,与其在政治、经济、科技、文化、人才等诸多方面的能力密不可分。

(一)经济绿色转型支撑了战略决策

尽管经历了金融危机,但美国2014年国内生产总值比2005年增长了13%。同期,全美能源消费量下降了3%,温室气体排放下降了6.9%。据美国今年提交的第二次“气候变化双年报告”预测,美国保持经济增长而温室气体排放下降将成为常态。这表明美国已经逐步建立起了绿色复苏经济模式,使得低碳发展可以成为战略选择。这为美国积极参与全球气候治理提供了最基本的保证。

(二)坚实的研究能力为提出解决方案奠定了基础

美国善于在国际合作中提出解决方案,很大程度上归功于美国研究团队为前线提供的强大支撑。美国的科研实力毋庸置疑,仅就政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的第五次评估报告而言,在全部三卷报告817位作者中,美国作者就有166位,占到20.3%,是中国作者的3.5倍。对于政策研究,尤其是国际政策研究而言,美国政府的“旋转门”机制为有官员经历的学者提供了一手的研究素材和灵感,使研究有的放矢、切合实际;也为有学者背景的官员提供了系统思维和逻辑思辨能力,使政策得到有力的研究支撑。美国先后两任总统气候特使托德·斯特恩和乔纳森·潘兴,都受益于“旋转门”机制。

(三)理念创新能力为化解矛盾提供了新思路

基于对事物特征和国情的深入研究,美国善于在遇到难以化解的矛盾时提出新思路。《京都议定书》为督促各方落实承诺,制定了带有一定惩罚性的遵约机制。这虽然是出于确保环境效益的角度考虑,但却忽视了各国的政治困难。美国从各种国际条约中都或强或弱存在的信息报告与核实机制出发,在2009年哥本哈根会议前提出的强化透明度设想,逐渐演变为以提高透明度来促进各方遵约,从而取代了具有惩罚性的遵约机制,最终在巴黎获得各方认可。这是一种基于实践经验的理念创新,为《巴黎协定》的达成和各方批准条约及以后的实施扫清了疑虑。

(四)善于与对手合作的能力有助于解决主要矛盾

联合国体制虽然确保了广泛参与的公平,但协商一致殊为不易。大国治理因其高效率,在近年来得到越来越多的关注和应用。在气候治理问题上,美国采取了“普遍参与、大国治理”的思路,在联合国框架内推动所有缔约方公平参与进程,树立良好形象;而在框架外,抓住大国解决主要矛盾,在2009年倡议建立了“经济大国能源与气候论坛”,在高层推动大国应对气候变化政治共识,又借助“七国集团”和“二十国集团”的力量进一步将气候问题主流化。还在20142015年分别与中国、印度、巴西等发展中大国元首或政府首脑达成双边协议,为巴黎会议的成功找到了出路。

(五)发挥盟友作用的能力使危急关头得到支撑

作为世界头号强国,树敌是在所难免的,但美国善于利用盟友的力量化解自己面临的困局。在气候变化谈判中,以美国为首的伞形集团一直是其战略依托。除了一般性的集团主张由澳大利亚代言外,遇到美国坚决反对的议题,盟友总能应邀为美国站台。刚结束的波恩会议上,美国反对伊朗提出的一项建议,在僵持中,日本和澳大利亚有力地支持了美国;而在去年十月波恩会议上,关于是否允许非政府组织旁听小组谈判的问题,也是日本站出来化解了美国面临的压力。

(六)优秀的个人素质有助于提高解决问题的效率

美国一线代表优秀的个人素质,也是美国成为问题解决者的重要因素。一方面以英语为母语的美国一线代表具有语言优势,善于在需要的场合找到准确的或者模糊的词汇来满足各方需求;另一方面强大的逻辑思维能力也是美国代表能够迅速理解对方意图,并且寻找应对策略的基础。这两个特征还使得美国一线代表能身兼数职,或者在不同议题之间轮岗,形成系统的判断。此外,美国的多元文化使得美国人在谈判中一般不固执己见,而是愿意倾听对方,与各方商讨;但对国家的效忠,又使得他们在必须维护国家立场时,能够发扬“不要脸”精神,扛得住压力。

四、对我国参与全球治理的启示

自从明确提出“打造人类命运共同体”以来,我国积极参与全球治理的决心与信心已经更为明显。当前尽管我国已经在全球气候治理领域发挥了举足轻重的领导力,但参考美国经验仍可以给我国许多启示。

(一)深化调查研究,发挥一线人员的作用

“调查研究是谋事之基、成事之道。”美国的“旋转门”机制为全球治理实践和理论的结合提供了便利。而我国研究学者难以获得一手资料,因此其研究往往无法把握国际事务的动态变化,提不出实用的支撑。考虑到外交领域的敏感性,或不宜引入“旋转门”,但为做好全球治理调查研究,有必要加强一线人员与研究学者和国内业务部门的联系,增加政治过硬的研究学者参与全球治理一线工作。

就气候治理而言,当前我国应对气候变化国际国内战略并不明确,虚多实少。随着我国经济新常态、绿色低碳转型、更加积极参与全球治理趋势的出现,依托一线人员、研究学者和国内业务部门,尽快开展反映新形势的战略性、系统性研究十分必要。

(二)传播先进理念,提高中国的影响力和吸引力

美国在气候治理领域获得盟友支持和对手认可并非孤立事件,这是以美国的全球影响力和吸引力为基础的。无论快速消费文化、经济虚拟化等有多少弊病,但美国创造的这些理念,吸引了全世界效仿就是成功。马克思主义和我国古代文明曾经也极具影响力和吸引力。如何将我国的这些深厚底蕴现代化,提出中国引领全球新时代的文化和理念,是必须考虑的问题,否则只能步人后尘。

在气候治理方面,积极应对气候变化是打造人类命运共同体绕不开的重要内容。很长一段时间内,我国认为应对气候变化,尤其是减缓温室气体排放是发达国家的事。随着形势变化,我国必须提出清晰的、先进的理念,积极有为,才能赢得广大发展中国家的信赖支持,赢得对手的赞同。

(三)提出解决方案,积极建设性参与国际合作

积极的意愿、先进的理念,最终还需要可操作的方案来落实。我国长期以来不善于提出全球治理倡议和方案。这既有中国人内敛文化风格的因素,也与自身的研究、表达、创新能力欠缺有关,还受制于对西方治理模式理解的不足。全球治理不会把既有体制推倒重来,应当遵循增量创新、存量优化的原则。近年来,我国在全球发展、安全等治理领域提出了一些倡议,是一个好的开端。任何倡议最终都得落实到纸面上,使操作有章可循。我国仍需要加强在机制设计系统性、逻辑性、实用性方面的工作,才能使倡议得到更实质性的拥护。

在气候变化领域,随着《巴黎协定》的达成,后续工作将围绕制定实施规则和落实行动开展。我国需要进一步加强对全球盘点新机制、强化透明度机制、促进性遵约机制和适应气候变化工作的系统性研究,提出可操作的解决方案,才能进一步参与主导这一全球治理进程。

(四)提高一线人员素质,增强执行力

提高一线人员素质,有助于准确理解和贯彻中央意图,以最恰当的方式执行任务,也有助于敏锐把握最新动态,准确传递必要信息,同时还直接展现了我国与日俱增的大国实力。我国应当重视提高参与全球治理一线人员的素质,对外交型、业务型、专家型人员有针对性地开展经济与科学理论、外交与语言技巧等培训,强化队伍建设。

从我国目前参与全球气候治理一线的人员结构看,专家学者和部门业务骨干占了较大比例,因此对这些一线人员的外交规范和语言技能培训十分必要。

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