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以命运共同体理念推进和引领“一带一路”机制建设

对外经济研究所吴涧生 李大伟 杨长湧 金瑞庭2017-06-01

推进“一带一路”机制建设对于贯彻利益共同体、责任共同体和命运共同体理念,形成公正、合理、透明的“一带一路”治理秩序具有十分重要的意义。下阶段,应从常态化组织机制、战略规划协同机制、经贸投资规则机制、融资安排机制和安全保障机制五个维度入手,渐进推进“一带一路”机制建设。作为“一带一路”机制建设的主要合作牵头方,应推动成立“一带一路”对外经济合作委员会,筹建“一带一路”框架内相关国际和区域组织,加强对组织协调、战略对接、经贸投资规则、融资规则、安全保障等重点领域的统筹谋划和顶层设计。

一、推进“一带一路”机制建设对于打造沿线命运共同体具有重要意义

(一)有利于增强“一带一路”建设的整体协同性

“一带一路”倡议提出三年多来,实施进度和效果超出预期。目前,我国已与30多个沿线国家签署合作备忘录,为深化合作新共识、落实合作新项目及拓展合作新领域发挥了重要的保障作用,但上述合作文件多为框架性协议,制度约束力不强,协同能力较弱,一定程度弱化了“一带一路”倡议实施的整体协同性和国际影响力。推进“一带一路”机制建设,将我国与沿线国家的沟通交流和经贸投资等领域合作纳入制度化、规范化和常态化轨道,使相关工作部署和重点项目落实有章可循,从源头上增强“一带一路”建设的整体合力,显著提升我与沿线国家在资源开发、产业布局、技术整合以及要素集聚等方面的执行效率,将有利于推动中国资本、中国装备、中国技术、中国标准、中国服务走出去,也将有利于共同打造开放包容、均衡普惠的区域经济合作新构架。

(二)有利于形成公正合理透明的“一带一路”治理秩序

新世纪以来,随着经济全球化深入发展,世界政治经济格局发生深刻变化,由少数发达国家主导的全球经济治理体系已难以适应复杂多变的国际形势。“一带一路”倡议旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合,推动沿线各国加强发展战略对接和经济政策协调,共同打造公正、合理、透明的治理新架构,充分反映了新兴经济体对全球经济治理体系改革的呼声和要求。但同时,推进“一带一路”建设也正面临着治理机制滞后及能力建设不足等现实挑战。以建立常态化组织机制、战略规划协同机制、经贸投资规则机制、融资安排机制以及安全保障机制等为重点,推进“一带一路”合作机制创新,不仅有助于构建“一带一路”治理新秩序,而且有助于打造包容协调的全球区域价值链,提升广大发展中国家的国际地位。

(三) 有利于按照共商共建共享原则打造“一带一路”沿线国家利益共同体和责任共同体

“一带一路”倡议秉持亲诚惠容理念,坚持共商共建共享原则,将政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通“五通”作为主要内容,将共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体作为其核心战略目标,是新时期展示我国全球观、大局观、战略观的重要实践。当前,国际经济治理体系中不公正不合理安排仍普遍存在,大多数新兴经济体和发展中国家在开展国际经贸合作中并未能真正享受权利平等、机会平等、规则平等。在此背景下,通过加强“一带一路”机制建设,促进与沿线国家开展更大范围、更深层次、更高水平的经贸投资合作,不仅有利于凝聚共识、弘扬共商共建共享新理念,更加均衡有效地反映大多数国家的切身利益诉求,而且有利于构建利益共同体和责任共同体,进而为打造沿线命运共同体奠定坚实基础。

(四) 有利于输出东方价值理念并为经济全球化健康发展提供“中国方案”

“一带一路”倡议源于中国,但属于世界。现阶段,虽然我国的“软实力”与西方发达国家仍有较大差距,东方价值理念要在国际政治经济秩序中发挥主导仍须假以时日,但该倡议的提出,不仅彰显了东方文明特有的生存发展智慧,也给当前逆全球化思潮和行为以有力的回击。未来较长时期,世界经济仍将处于下行周期,做大“蛋糕”的难度加大,以美国为代表的发达经济体面临的内在深层次矛盾日益尖锐,通过保护主义措施转嫁国内矛盾的意愿和动机更加凸显,经济全球化或将面临更大的挑战。推进“一带一路”机制建设,是我输出“责任先于自由、义务先于权利、群体高于个人、和谐高于冲突”等中华独特价值观的重要载体,是全球经济治理改革进程中增强“中国元素”和“中国声音”的重要途径,也是推动经济全球化健康发展的“中国方案”和不二良方。

二、推进“一带一路”机制建设面临的机遇和挑战

(一)机遇

1.发达国家主导的多边合作机制弊端不断显现,新兴经济体诉求新型合作机制的意愿和动力与日俱增

长期以来,像WTO、IMF、世界银行等多边合作机制均由发达经济体所主导,但其包容性和有效性不足的弊端日益凸显。就包容性而言,发达经济体在IMF和世界银行中占据主导地位,特别是美国拥有一票否决权,使得新兴市场和发展中国家的利益诉求很难得到充分体现。就有效性而言,由于IMF的特别提款权(SDR)资源有限,对危机救助的能力明显不足,而区域性金融合作机制不断强化,清迈倡议多边化机制、欧洲稳定机制等区域金融合作安排在全球金融稳定中发挥着重要的作用。在此背景下,新兴经济体和发展中国家探索新型合作机制的意愿和动力不断增强,冀望于通过南南合作加快提升自身发展能力和水平。

2.我国与沿线国家设施联通和产能合作发展迅速,迫切需要在战略对接、规划衔接、融资安排等领域建立新型合作机制

“一带一路”建设从无到有、由点及面,进度和成果超出预期。目前,我国沿海经马六甲、印度洋、苏伊士运河到地中海的航线,每年运送的集装箱超过1300万箱,成为全球最繁忙的航线之一。“中欧班列”已累计开行超过2000列。我国建立的“一带一路”重大项目储备库入库项目已有1400多个,由我国设立的各类多双边产能合作基金总额超过1000亿美元。与此同时,我国与沿线国家推进的基础设施联通和经贸投资产业合作对规则标准的需求也愈益强烈。特别是在“五通”建设方面,须强化相关体制机制保障,促进我国与沿线国家特别是区域战略支点国家发展战略对接和规划衔接,探索研究“一带一路”沿线自贸区谈判模板,积极打造国际化融资模式和金融风险防控机制,以确保沿线国家基础设施联通、贸易投资安排和产能合作的重大项目能够落地生根。

3.中国理念、中国模式、中国经验得到越来越多沿线国家的响应和认同,为我主导构建新型合作机制打下良好基础

近年来,美欧国家治理的黑天鹅事件频发,政治社会乱象丛生,对外政策走向保守、战略转向收缩,而中国理念、中国模式、中国经验的吸引力和影响力不断增强。中国国家主席习近平关于构建人类命运共同体和推动经济全球化的系列主张,得到了联合国等国际组织及多国政府的热烈响应,正成为全球治理的新思想新理念。国际社会对我国发展模式和治理经验的兴趣明显升温,对我国在经济全球化中发挥更大作用、承担更多责任的期望也明显增加,特别是“一带一路”倡议提出的共同打造利益共同体、责任共同体、命运共同体,以及共商共建共享等新思想新理念也正被越来越多的国家所接受,这为我国主导推进“一带一路”机制建设提供了有利的国际大环境。

(二)挑战

1.沿线国家发展差距较大,客观上加大了构建包容性、普适性合作机制的难度

“一带一路”沿线国家的经济、政治、文化等存在显著不同。从经济方面看,既有西欧发达经济体、中亚西亚能源资源出口国,也有中东欧和东盟新兴工业化国家及少数欠发达农业国。从政治方面看,既有资本主义国家,也有社会主义国家;既有民主制国家,也有君主制国家。从文化方面看,塞缪尔·亨廷顿总结的世界八大文明中,“一带一路”沿线涵盖了中华文明印度文明、伊斯兰文明、西方文明、东正教文明非洲文明等六大类。正是这种巨大的差异性,致使沿线各国在利益诉求、价值取向和合作模式等方面存在显著区别,加大了我国与沿线国家构建包容性、普适性合作机制的复杂性和难度。

2.我国长期处于全球多边治理规则的接受者地位,主导构建多边合作机制的准备不足

长期以来,我国对WTO、IMF、世界银行等全球多边治理规则更多是以适应和遵循为主。近两年,我国在二十国集团等多边外交场合积极发声、主动作为明显增多,但走到世界舞台中央的时间毕竟不长,在创设多边合作机制、设置相关议题和制定相关规则方面还缺少深厚的理论积淀和经验总结,特别是在运作多边机制方面缺乏人才储备、资金投入和国内体制机制的有效支撑,我国主导构建“一带一路”框架内多边合作机制迫切需要做足相关准备。

3.沿线国家地缘政治敏感复杂,对加强多边机制化合作构成较大障碍

“一带一路”涵盖了中东、东亚和东欧等三大地缘敏感地区,还有印巴等冲突热点地区。沿线国家之间存在政治、经济、文化、宗教等种种矛盾,有些矛盾由来已久、难以调和,而有些矛盾背后则存在着大国间的较量和博弈。未来较长时期,我主导推进“一带一路”多边合作机制,可能易受到敏感地缘政治关系的不确定性影响。

三、以命运共同体理念推进和引领“一带一路”机制建设的重点任务

(一)立足国际合作高峰论坛,建立“一带一路”常态化组织机制

历史地看,设立类似OECD、APEC等常设性国际组织是密切成员国政治经济联系、实现共同目标的重要举措。以今年5月我国成功主办“一带一路”国际合作高峰论坛为契机,抓紧“一带一路”框架下的国际组织筹建工作。该组织的宗旨是,通过促进沿线国家经济社会发展,逐步为打造利益共同体、责任共同体和命运共同体目标创造有利条件。短期看,宜与我政治经济关系较为紧密的巴基斯坦、俄罗斯、哈萨克斯坦等“一带一路”沿线国家共同推动形成由理事会、秘书处、国家领导人非正式会议、部长级会议等常设性机制构成的组织基本框架,之后再针对贸易投资便利化、基础设施互联互通、结构性改革等充分体现组织宗旨的热点专题分别成立专门委员会予以推进。中长期看,可邀请更多“一带一路”沿线国家及美国、英国、德国、日本等发达经济体参与该组织,逐步将其打造成具有全球意义的经济合作大平台。

(二)基于现有双多边合作协议,打造“一带一路”战略规划协同机制

实践证明,通过战略规划对接和引导重大项目合作是成功的 “中国特色”对外合作战略,是利益共同体、责任共同体、命运共同体理念的生动实践。短期看,应立足现有我国与沿线国家以及国际组织之间签署的双边合作战略协议,与合作方分别成立若干常设性工作组,具体负责双方发展规划衔接,共同推动实施一批重大工程项目。中长期看,可在“一带一路”国际组织下建立战略对接合作委员会、战略规划部高级官员非正式会议等常设机制,以专门负责各成员国发展战略以及宏观经济政策协调沟通,如编制跨国家或区域经济社会发展战略规划等,有效推动沿线国家经济发展深度融合。

(三)巩固FTA既有成果,构建“一带一路”框架下经贸投资规则机制

从国际经验看FTA是协调商品贸易、服务贸易、投资、知识产权、环境等相关领域规则的主要平台。目前,“一带一路”沿线国家中已成立了中国—东盟FTA、欧亚经济联盟等多个FTA,但相关机制标准存在较大差异。短期看,鉴于我国、俄罗斯、印度等域内经济大国在诸多关键议题上难以形成共识,预计成立涵盖“一带一路”沿线大多数国家的高标准FTA存在较大困难。下一步,应依托正在积极推进的中国—海合会FTA、中国—欧亚经济联盟FTA等自贸区战略,逐步形成“一带一路”沿线国家和地区的FTA整体框架。具体而言,整体框架除包括商品贸易、投资、服务贸易、技术壁垒等议题外,应加入知识产权保护、环境、基础设施建设、能力建设、产能合作等体现“三大共同体”理念的议题,但在具体规则设计上仍应充分考虑沿线各国国情,体现灵活性和差别性。中长期看,可借鉴APEC模式经验,先设立一个类似亚太自贸区的涵盖“一带一路”沿线所有国家的大型FTA,由我国、东盟等牵头推动,并对其他成员国乃至域外成员国持开放态度,采取渐进方式实现“一带一路”经贸投资规则的有效整合,为改革和完善全球经济治理提供“中国方案”。

(四)整合亚投行等融资平台,健全“一带一路”融资安排机制

“一带一路”沿线国家大多经济发展水平偏低,金融资源匮乏,沿线推进的部分项目建设周期长、商业回报率不高,加之地缘政治经济风险较大,国际资本参与其中的意愿和动力不强。鉴此,应整合开发性金融机构、商业性金融机构以及援助资金等不同类型的融资平台,以形成独特的“一带一路”融资规则体系,才能有效解决“一带一路”建设面临的巨大资金缺口问题。短期看,可由亚投行牵头,联合欧亚发展银行等多边开发性金融机构、各国对外援助机构及国内开发性金融机构,就利率、项目担保等“一带一路”沿线国家融资的相关规则进行深入探讨,逐步形成符合“三大共同体”理念、契合沿线国家利益诉求的开发性融资规则体系。中长期看,可在“一带一路”国际组织框架下建立“一带一路”融资联盟,加强与世界银行、亚行等国际机构合作,逐步将区域内融资规则上升为国际化融资规则。

 (五)着眼长远合作与发展,强化“一带一路”框架内安全保障机制

“一带一路”建设面临两大方面的风险:一是类似国际金融危机对推进“一带一路”建设构成巨大的外部风险。二是沿线国家内部政治动荡、民族宗教区域冲突等产生的内部风险。短期看,可重点针对外部风险,成立常设性“一带一路”风险预警和防范协调机制,加强对外部风险的及时跟踪和预警,并通过货币互换、经济援助等手段予以有效防控。中长期看,可重点针对内部风险,逐步建立投资者仲裁机制、政策稳定保障机制等能够有效约束域内国家风险防控机制,为推进“一带一路”建设提供强有力的安全保障。

四、对策思路与建议

(一)总体思路

推进“一带一路”机制建设,应以打造人类命运共同体理念为引领,秉持“亲诚惠容”理念和丝路精神,坚持开放包容、互学互鉴、互利共赢、循序渐进的原则,从组织架构、融资机制、经贸规则等多个维度构建全方位的合作机制。在合作目标上,应以构建沿线利益共同体和责任共同体为切入点,逐步推动各方共同参与构建沿线国家命运共同体;在合作范围上,应以经济合作为着力点,逐步扩大我国与沿线国家在政治、社会、科技、文化等多领域的全方位合作;在合作对象上,应以比较优势明显、合作潜力大的俄罗斯、印尼、巴基斯坦等沿线国家构建双边合作机制为优先,逐步打造与沿线各国乃至发达经济体的多边合作机制和第三方合作机制;在合作模式上,应以推进重大战略项目为先导,推动各国在高水平战略规划和合理经贸规则下开展全面务实合作,逐步形成以沿线国家为基础、面向全球的高标准自由贸易区网络。

(二)具体建议

1.设立“一带一路”对外经济合作委员会

充分利用外交部、商务部、中联部、发改委等部委涉外力量,组建“一带一路”对外经济合作委员会,并作为“一带一路”领导小组下属的副部级单位。该单位主要职能如下:一是作为“一带一路”国际合作高峰论坛的主要负责机构,组织开展“一带一路”框架下国际组织的筹建工作;二是就构建“一带一路”经贸投资产能合作规则、融资机制等重大问题开展跨部门、跨国别调查研究,为构建“一带一路”机制提供重要参考;三是为国内各部门、地方政府、企业和社会组织参与“一带一路”建设提供指导咨询服务。

2.加强重点领域相关规则前期研究工作

可与俄罗斯、哈萨克斯坦、印尼巴基斯坦等域内周边重点国家,共同基于现行的双边规则框架,围绕对“三大共同体”建设具有重大意义的若干议题,积极开展重点领域前期研究工作,为构建相关规则体系做好理论方法储备。一是研究制定“一带一路”沿线国家商品贸易、服务贸易和投资等传统经贸领域开放水平的最低标准;二是研究制定知识产权保护、环境、电子商务等新型贸易议题的具体规则和标准设计;三是加强对投资回报率低、建设周期长、中长期效益高的基础设施建设项目融资机制设计;四是加强对提升落后经济体发展能力的合作机制设计。

3.统筹国内相关体制机制安排

增强“一带一路”建设合力是打造高水平国际组织的重要基础。在这方面,一是加强中央政府对各地方政府之间和“一带一路”沿线国家之间合作机制的有效统筹,在赋予地方政府充分自主权的同时,要把地方政府推进的各类重点合作项目纳入国家对外经济合作的整体框架;加强与相关国家的合作机制安排,保障“一带一路”建设有序有力有效推进。二是对设立的各类“一带一路”投融资机制进行全面整合,形成“多边金融机构—中央级金融机构—地方级金融机构”协同融资机制安排。三是在制定知识产权、环境等领域规则的同时,要注重相关规则与国内体制的衔接,不断完善国内相关法规体系,着力提升我国参与全球经济治理的制度性话语权和影响力。

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