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运用对外援助与开发合作 推进“一带一路”建设

科研管理部孙伟2017-05-19

“一带一路”倡议的实施和推进为我国对外援助与开发合作实现相辅相成、协同发力提供了难得的历史机遇,也提出了新的要求,有望将两者相集合而形成新的我国对外发展合作体系。

一、对外援助与开发合作在“一带一路”建设中的作用

(一)中国在对外援助体系中的角色转换

“一带一路”倡议的提出为标志,我国正从一个更多关注国内发展的发展中国家向内外兼顾的新兴强国转变,反映到对外援助上,我国也正从一个受援国和援助国的双重角色向援助国的单一角色转变。作为世界最大的发展中国家,我国援外的主要目的是为了促进与受援国或地区之间的互利合作、共同发展,提升其自主发展能力,因此对外援助规模应在现有基础上适度扩大,但不应过快增长,仍需与国内经济发展水平相适应。

(二)援助国和受援国更加青睐开发合作

20世纪70年代以来,随着大部分发展中国家的经济增长,全球财富状况正在经历一个根本的结构性变化,需要援助或认为应该被援助的国家数量都在锐减,发达国家官方发展援助(ODA)对某些国家的重要性也在下降。国际金融危机以来,发展援助委员会(DAC)成员国普遍出现经济减速,援助额占其国民生产总值(GNI)的比例基本维持在0.2%-0.3%的低位区间,远低于联合国1970年制定的0.7%的目标,且社会和经济基础设施类开发合作项目占比不断增加,援助性质的债务减免占比不断下降,表明纯援助性质的国家间合作已悄然弱化,而以互利共赢为原则、有利于增强受援国造血功能的开发合作更受到施受双方青睐。

(三)对外援助和开发合作对推动“一带一路”建设的作用

对外援助和开发合作都是“一带一路”建设工具箱中不可或缺的重要手段。根据已有实践,我国的对外援助指为帮助发展中国家提高自主发展能力,促进施受双方的共同发展和互利共赢,推动南南合作,我国向发展中国家或多边机构以无偿援助、无息贷款和优惠贷款等方式提供的资金、设施、物资和人员支持。开发合作指被纳入我国与伙伴国的双边合作框架或规划、有开发性金融参与支持并具有一定收益的互利性经济合作活动。开发合作是介于对外援助和企业对外投资之间的一种合作方式,既达不到援助应当具有的显著赠予和帮助成分,又不像企业对外投资完全基于商业规则、极少或不包含赠予成分。对外援助和开发合作可根据自身特点在重点领域单独发力或协同推进,引导商业投资,撬动市场资金,实现政府、企业、市场间的良性互动和协同配合。

二、当前中国对外援助和开发合作与“一带一路”建设仍存在不适应之处

(一)对外援助和开发合作缺乏与“一带一路”对接的总体战略

对外援助和开发合作是推进“一带一路”建设的重要组成部分,两种手段的统筹协调运用也是我国在“一带一路”建设中的新尝试,仍处于“在实践中研究、在研究中丰富”的阶段,亟需明确“一带一路”建设中协同运用两种手段的理论基础、国家战略项目的界定标准、具体国别战略的推进方式、多部门统筹协调机制等,这都应在两种手段与“一带一路”对接的总体战略规划中得以解决。

(二)对外援助和开发合作体系滞后于“一带一路”建设的要求

我国对外援助和开发合作目前仍处于分而治之、各自为政的局面。相比主要DAC国家设立专门机构管理和执行ODA项目的通行做法,我国对外援助和开发合作分别由商务部和发改委牵头负责,仅对外援助体系就涉及20多个中央部委、附属机构,以及地方商务部门、驻外使领馆等,体系庞大繁杂。在资金使用上,对外援助资金来自财政部专项拨款,开发合作资金来自政策性银行贷款、外汇储备和企业自筹,缺乏专门协调机制。在项目执行层面,我国海外项目由总承包企业作为我国政府指定中方执行机构负责项目实施,企业应对风险能力不足,项目质量参差不齐,且存在国内企业间的恶性竞争。在项目监管层面,目前我国尚未在援外项目所在国设立专门现场管理机构,而是由驻外经商机构兼职负责,也未设独立的项目监督评价机构,对援助有效性的评价标准也不够详尽。

(三)我国对外援助和开发合作的国际认同度尚显不足

我国对外援助和开发合作本质上属于“南南合作”的性质,更加强调发展模式的多样化,强调“共同但有区别的责任”,强调生存权和发展权的首要地位,这些都与西方发达国家的援助价值理念存在矛盾。同时,我国的对外援助和开发合作重双边、轻多边,缺少与其他援助国、多边机构及其他非政府援助主体的协调与合作,游离于国际规则和做法之外,且存在资源能源类项目多、成套项目多、民生项目少、安全公共产品很少提供、过度追求经济效益、环境保护和劳工权益意识淡薄、信息不够公开透明等问题,民意基础还不够扎实,国际认同度不高。

三、运用对外援助和开发合作推进“一带一路”建设的政策建议

(一)加强顶层设计,坚持“两措并举,有的放矢”

围绕“一带一路”建设重点领域,加强对外援助和开发合作与“一带一路”建设的战略对接,将沿线国家的需求与我国的关切相结合,准确把握对外援助和开发合作各自最适宜的领域和项目类型,特别注重发挥对外援助对于开发合作、以及两者与商业投资的联带效应,将有限的对外援助资源用在最能体现施受双方发展要求、联带效应最为显著的区域和领域,确保援外资源的高效利用和开发性金融的投资回报,对经济效益较为稳定、实施风险较小的项目以市场化机制通过商业合作完成。

(二)以对外援助为主要手段促进政策沟通和民心相通

我国对外援助应更加注重为受援国提供经济发展规划咨询、经济发展战略对接、人力资源培训等软性能力建设支持,以对接双多边需求,协调解决合作中存在的问题,逐步构建以中央政府为主,地方政府为辅,非政府机构广泛交流的多层次国家间宏观政策沟通机制。此外,要注重利用对外援助资金支持和鼓励与沿线各国社会各界深入交流,派遣各类技术专家和志愿服务团队在沿线国家深根厚植,夯实“一带一路”建设的民意基础。 

(三)以开发合作为主要方式推进设施联通和产业投资

考虑到基础设施互联互通项目通常具有投资规模大、建设周期长、建设难度和风险高的特点,单纯商业投资难度较大,此类项目原则上应以开发合作方式为主,由开发性金融提供资金保障,只有少数具有战略意义的关键项目可以考虑采取援助方式。在产业投资方面,考虑以开发合作方式与沿线国家合作共建能源资源生产加工园区、商贸物流园区、高端装备装配制造园区以及海洋合作科技园区等,打造开发合作项目的集团化园区化发展模式。

(四)设立专职负责对外发展合作事务的独立机构

借鉴发达国家成熟经验,建议在中央政府层面设立专职负责对外援助和开发合作事务的独立机构,积极与“一带一路”沿线国家对接项目建设需求,代表政府参与双多边发展合作事务,协调指导各类市场主体参与对外援助和开发合作事务。同时,负责与沿线国家合作开展国情民情调查、合作编制重点国别和重点区域发展规划、确定对外援助项目、遴选开发合作项目、为走出去企业提供指导服务、组织开发合作效果评估和实施人才培养交流项目等,代表政府受理企业在执行国际援助和开发合作项目过程中遇到的困难和问题,并与受援国和开发合作伙伴国政府沟通解决。

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